关于完善百色市政府法律顾问 制度的建议

 关于完善百色市政府法律顾问制度的建议

摘  要：近年来，百色市以建设“富裕百色、幸福百色、魅力百色、生态百色、和谐百色”为目标，努力把百色建设成为中国乃至亚洲重要的生态铝工业基地，亚热带特色农业基地，全国红色旅游目的地，辐射滇、黔、桂三省（自治区）的区域性商贸物流集散地；把右江河谷建设成为融合城市田园、民俗风情和山水生态的特色城镇，以及西南出海通边重要交通枢纽，包括公路、航空、铁路、边境口岸、内河航运5个交通要素结合在一起的立体交通枢纽。伴随着这样的愿景和蓝图，百色市委市人民政府率领广大各族人民，共同努力，百色经济社会得到极大的发展。随着城市建设步伐的加快，招商引资、老城改造、城乡建设征地拆迁引发的矛盾也越来越突出，群体性事件数量不断增加、涉及面广人多，而且一些群体性事件行为方式趋于激烈，已经成为影响社会稳定的突出问题。这些众多的问题，归根结底是涉诉涉法问题，面对这些日益增多、日趋复杂的法律问题，不仅需要政府加强依法行政能力建设，而且，也需要借助律师这样一个具有较高专业法律素养、具有丰富处理实体法律问题经验的群体。建立并完善百色市政府法律顾问制度，是搭起政府携手律师的桥梁，也是律师发挥其自身优势，帮助政府从涉法涉诉等繁杂事务中解脱出来的有效平台。

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一、政府聘用律师法律顾问是新形势下的必然要求

现阶段，随着我国法律制度的不断完善以及法律服务行业的不断细分，越来越多的政府机关开始聘请律师为其提供法律服务，服务领域从特定项目的专业咨询服务到包罗万象的常年法律服务，不一而足。这一现象的出现有着深厚的原因和背景。

（一）聘用律师作为政府法律顾问是依法行政的必然要求

近年来，中国政府在推进依法行政上做出了很大的努力。国务院在2004年出台《全面推进依法行政实施纲要》，提出用十年时间基本实现建设法治政府目标，这一目标给各级政府机关带来了很大的压力。各级政府机关的法制部门在权力扩张的冲动下也在切实的推进依法行政，政府决策层在重大问题上越来越注意其合法性，各个政府部门基于寻找管理依据或扩大权力在推进立法工作上更是不遗余力。这使得政府法制工作日益繁重和复杂，需要获得外部力量的支持。

（二）聘用律师作为政府法律顾问是政府服务外包的必然要求

面对日益复杂、多变的社会管理，政府无论是在人员数量和专业性方面都越来越力不从心，寄希望政府包揽社会管理的所有方面既不现实也无必要。在美国，联邦、州以及地方政府经常采用与私人供应商签合同的方式来提供服务、发放福利以及履行重要的政府职能。在中国，政府机关与各种各样的公司、研究机构签署各种咨询、服务、采购合同，政府采购领域有专门的政府采购法来规范，各级政府采购中心以及各个政府机关进行数量众多的采购。政府以其巨大的财政能力为后盾，购买各种服务，从而获得社会上的智力资源和人力资源来提高政府管理水平和分担政府管理任务，同时也为各种服务提供商带来了巨大的商业机遇，其中即包括像律师这样的法律服务供应方。

（三）聘用律师作为政府法律顾问是由律师的职业所决定的

与政府法制工作人员或法学教授们相比，律师在承担政府法律事务上具有独特的优势：在专业训练上，律师基本上都受过法学专业教育并有律师执业的实践，法律业务技能较为扎实；在人员配备上，律师可以在短时间集中人力、时间和精力承担一项法律事务，能够处理突发性、高强度的法律事务；在实践经验上，律师更加熟悉商业社会的运行实践以及法律事务的处理实践；在创新上，律师则能将法律服务的最新模式和经验灵活运用于政府法制事务，协助政府应对新形势下复杂多变的法律问题。

（四）聘用律师作为政府法律顾问有利于弥补政府内部法制机构的不足

目前，县以上基层政府都设有法制办公室，承担本级政府的立法、行政复议、规范行政执法、为重大决策提供法律意见等职能。大多数政府组成部门也都设有法制处或法制科这样的内部机构，以承担该部门的内部法制事务。随着我国法律体系的不断完善和依法行政工作的不断深入，政府法制部门或机构承担的事务和责任越来越重，专业化的要求也越来越高，其在政府决策和运行中的作用也越来越大。由于政府法制机构编制有限，法制工作人员的学科背景及专业训练也存在一些欠缺，政府法制机构在一些专业化较强或人员需求较大的法律事务上难免捉襟见肘，在诸如重大立法的调研和条文起草、涉及政府的重大诉讼及具体项目的文件准备等方面都亟需律师的支持。

二、政府法律顾问的功能应围绕和服务政府中心工作大局

律师作为政府法律顾问要定位好自身角色，作为政府法律顾问，其功能应围绕和服务政府工作大局。这是由政府法律顾问本身应当提供的法律服务内容来决定的。

（一）参与政府合同的审定，维护政府利益，确保政府机关正常运转

政府机关作为购买方每年都会签订大量的采购、咨询合同，这些合同文本往往由供应商提供，合同内容和形式一般较为简单，作为买方的政府机关在这类合同谈判中通常具有很强的议价能力，因此需要对合同进行比较仔细和全面的修改，以维护政府机关的利益。合同审阅和修改往往以书面形式作出，大多情况下都是提出合同审阅意见，而不直接在合同文本上进行修改。这是因为律师一般不参与这些合同的直接谈判，与律师对接的法制部门只是负责合同把关和提出意见，因此无需直接对合同文本上的细节作出直接修改。在一些重大合同中，如特许经营合同、BOT合同，往往需要律师作为政府机关的代表参与合同的谈判和进行合同文本的修改及定稿。

（二）参与政府立法，确保法律法规规章的合法性及稳定性

政府立法包括制定法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件。在实践中，法律、行政法规、地方性法规这些效力层级较高的法律规定，其立法草稿都是由具体行业的政府部门来起草和推动的。作为某一行业的行政管理部门，其承担着较多的立法任务，比如在国家部委层面，其需要起草和推进相关领域的法律和行政法规的制定，并自行制定部门规章；在地方政府层面，其需要对法律或行政法规的草案提出修改和完善意见，并起草制定地方性法规、政府规章和相关领域的规范性文件。政府立法工作量非常大，涉及立法调研、法律法规汇编搜集、与实践部门的会议研讨、立法草案的起草和修订，律师在政府立法的各个环节都可能会参与。

（三）参与重大政府决策和法律问题论证，确保政府合法决策、科学决策，降低法律风险

政府出台重大的决策之前或遇到比较重大的法律问题，往往会寻求律师的帮助。对于这些较为重大的决策或法律问题，律师需要经过细致和深入的研究和思考，以较为中立和公正的态度给出专业意见，为政府决策提供智力及法律支持。这里需要排除和控制律师对于该决策中的个人利益和观点作出过多考虑，避免完全从个人利益和观点出发提出专业意见。此外，在提出法律方面专业意见的同时，律师也可以提出合理合法的决策选项及方案，供政府机关参考，而不必仅仅局限于法律服务的范围内，这也是政府机关比较欢迎的。

目前，在四地一带一枢纽战略背景下，市政府将担负着社会基础设施和重大项目建设的责任，这些政府项目投资大、周期长，涉及法律关系众多，且往往关系到百姓的根本利益。因此，政府项目建设法律论证尤为重要。法律顾问可以作为项目的专项顾问，对政府重大投资项目进行法律可行性分析论证，起草相关法律文书。

（四）代理政府涉诉案件，搭建涉诉各方沟通协调桥梁

政府涉诉案件主要有行政复议、行政诉讼和民事诉讼以及仲裁程序。在现实中，行政复议和行政诉讼案件并不常见，政府基于民事合同争议而面临的民事诉讼和仲裁往往更加多见。此外，政府机关有时也会参与就其行业管理的企业或事业单位的诉讼，在其中协调各方的利益和争议。政府涉诉案件往往影响面较大，很容易成为新闻和社会热点，对政府机关及其工作人员产生很大的压力。如何消除社会负面影响，合理合法的快速解决争议，是政府机关在涉案案件中面临的主要课题。律师在这种情况下，往往需要排除社会舆论的影响，坚守立场，以良好的职业素养及专业知识为政府机关提供法律意见和建议，并在争议解决过程中尽力维护客户的合法权益。进一步帮助政府解决涉防涉诉案件，减轻党政领导工作负担，为和谐社会建立作出贡献。

三、律师担任政府法律顾问应当具备哪些条件和能力

由于政府法制事务的特殊性，律师在为政府提供法律服务时有着明显与普通民事或商务法律事务不同的地方。在民事或商务法律事务中，律师需要最大限度的维护当事人的利益，需要了解经济活动的特性，合同、谈判类的事务居多；而在政府法制事务中，律师处理的法律事务往往具有公共性和社会性，需要熟悉政府运作过程以及公共政策，立法和政策制定的事务很多。具体而言，律师需要具备以下条件才能为政府机关提供较高水准的法律服务。

（一）有为政府服务的强烈意愿

强烈的兴趣和意愿可以促使人在某件事上取得成就。有了为政府提供法律服务的意愿，就会注意争取和获得受聘于政府机关的机会，在受聘于政府机关后就会认真和耐心的处理政府法制服务。为政府提供法律服务工作量大、难度高而收费低，如果没有强烈的兴趣和意愿，很容易对这一工作产生厌倦，进而放弃该业务或者被政府解聘。此外，作为体制外的律师，很容易对政府机关产生反感或不满的情绪，这种情绪也会降低律师为政府提供法律服务的意愿，尤其是在处理政府与弱势群体对立的事务上，律师很容易由于同情弱势群体而在内心对政府机关的立场产生抗拒心理。因此，保持为政府提供服务的意愿非常关键同时也相当困难。

（二）具备律师的专业素质

政府机关聘用律师看重的是律师的专业素质。作为专业律师，需要能够及时、准确的对相关法律问题出具专业意见，能够有效的控制和排除合同中的各项风险，能够熟练与各类经济主体应对，能够在谈判中把握焦点并维护客户的利益。律师在政府法制服务中的专业素质要求与律师在其他类型的法律服务要求并没有本质区别。

（三）了解基本的行政法知识

政府法制事务涉及很多行政法的理论和知识。律师在处理政府法制事务中需要熟悉和了解行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、政府采购法、立法法的具体规定和相关理论。这些规定和理论往往是律师在日常业务中不经常碰到或不太重视的。政府法制工作人员虽然不一定都有法学教育背景，但经过几年的法制工作磨练对上述法规和理论都有基本的掌握和理解。律师如果在这些方面还达不到政府法制工作人员的水平，就有可能受到政府机关的质疑。

（四）了解政府运作的常识

政府运作有一套完备和复杂的程序，每一级别政府的权限、每个政府部门的职责、每一位工作人员的职位都有明确的法规和文件规定。政府机关在处理公务时有一套流程，在做出公共决策时有明确的程序。作为律师，虽然不必像政府人员一样对这些政府运作的方式了如指掌，但基本的常识还是必须要有的，否则容易闹出笑话或者遭到轻视和误解。主要而言，政府机关一般都是通过下发文件和召开会议来处理具体的政务，文件的流转程序可以查看国务院办公厅颁布的《国家行政机关公文处理办法》，政府会议需要亲身经历几次就熟悉了。此外，律师也有必要根据“三定”方案来了解所服务的政府机关的职责以及其法制部门的职责。

四、律师担任政府法律顾问应当注重社会效益

律师在为政府提供法律服务中一般很难获得较高的经济收益，而政府法律事务工作量大、难度大、要求高，这很容易使律师产生做亏本买卖的感觉。就其基本性质而言，律师为政府提供法律服务本身就带有部分公益的性质，只有认同了这一点，律师才可能心平气和的为政府机关服务。除了经济收益之外，律师为政府机关提供法律服务会有很多其他方面的收获。

（一）参与政府决策，推进政府的依法行政

就中国目前的现状而言，律师正式的参政议政渠道非常有限。有少数律师可以通过当人大代表或政协委员来参政议政，但一般律师很难获得这样的机会，即使当选人大代表或政协委员，也只能在人大会议或政协会议期间提出议案或提案，往往很难深入和持续的影响政府决策。作为政府机关的受聘律师，律师有机会持续和经常的处理政府机关的疑难杂症，参加政府机关内部无所不言的会议，从而了解政府运作的各个环节。在这一过程中，律师可以使用自己的专业技能来提高政府决策的合法性和合理性，推进政府机关管理和服务能力的提高。此外，了解政府的运作和官员的想法也有助于律师代表民商事客户处理与政府相关的审批、处罚等事务，而这一类事务在律师业务中占有相当比例。

（二）帮助理顺和改善具体行业的监管和管理

就某个政府部门而言，其对相应行业的管理面面俱到、非常细致，而大部制改革使得具体政府部门的管理领域逐渐扩大。因此，如果能为某个政府部门提供法律服务，久而久之就可以对某一行业领域了解和熟悉。在提供法律服务的过程中，律师会经常适用该行业的主要法律法规，帮助政府机关解决该行业的各种重大问题和难题，与该行业的协会或相关企业交往。这种深入和全面了解的程度不是律师在做某个领域的民商事法律服务所能比拟的。具体民商事法律服务只能带给律师对某一行业零散或片面的把握，无法像处理政府法制事务那样全面和整体性的把握行业的问题和特点，更难以了解政府机关在行业管理上的重点和立场。

（三）成为沟通体制内和体制外的桥梁

政府机关的公务员和官员属于体制内的核心人员，律师则属于体制外的精英人士。目前中国体制内的人员和体制外的人员由于缺少有效的流动和互动，很容易对彼此产生不满或反感。这样的局面对社会和国家的稳定与进步不太有利。律师作为政府机关的法律顾问，通过其服务能够与政府机关的工作人员打成一片，从而有可能向公务员和官员传递体制外的声音和想法，以自身的真诚消减公务员和官员对体制外人员的隔膜和排斥；另一方面，律师也可以把自己对公务员和官员的所见所闻如实传递给体制外的同事和朋友，化解体制外人员对体制内不合理的批评和判断。

五、大力推进和完善我市政府法律顾问制度

（一）我市政府法律顾问发展现状

近年来，市本级及各县（市）区政府和部分政府部门，精心选聘律师担任本级政府及各级部门的法律顾问，组织法律顾问参与行政决策合法性审查、涉访涉诉及其他法律事务处理等工作。法律顾问在推进依法行政和协调政府事务中发挥了积极的作用。然而，政府聘请法律顾问存在诸多问题。从数量上看，政府聘请律师担任法律顾问数量较少，有的根本没有聘请。截至2012年6月份，全市律师有161人，律师事务所23家，但受聘担任政府法律顾问的数量极其有限。以广西中名律师事务所为例，2008年，全所担任法律顾问的人数是28人，担任政府法律顾问的律师是7人，占全所法律顾问人数的25%；2009年，全所担任法律顾问的人数是25人，担任政府法律顾问的人数是6人，占全所法律顾问人次的24%；2010年，全所担任法律顾问的人数是21人，担任政府法律顾问的人数4人，占全所法律顾问的19%，2011年，全所担任法律顾问的人数是24人，担任政府法律顾问的人数是3人，占全所法律顾问的12.5%。而百色全市的律师总人数，已经从2009年的140人上升到2012年的161人。总人数是持续增长的，但从担任政府法律顾问的人数上看，却逐年下降的趋势。从作用上看，有的政府部门聘而不用，法律顾问仅仅是一种摆设，作用发挥不好，法律顾问制度流于形式。目前，政府法律顾问主要服务于党政领导接待日、解决涉访涉诉事件、陪同政府领导下乡参与解决基层问题，根本没有参与政府重大事项论证、规划和决策，也没有为政府经济建设提供法律服务，以致浪费和闲置法律顾问资源。此外，政府聘请法律顾问程序不规范，没有将执业经验丰富、法律知识渊博的律师聘请为政府法律顾问。同时，政府要求法律顾问无偿提供法律服务，也是一种缺陷。

（二）建立和完善我市政府法律顾问制度的建议

1.政府应当充分认识法律顾问在推进依法行政中的作用和价值

政府不仅是政府法律顾问工作的倡导者，也是法律顾问工作的指挥者。在整个法律顾问工作体系中，政府始终处于“决策者”的中心地位。为此，要做好政府律师法律顾问工作，有效促进律师工作的积极性，首先就必须从政府法律顾问工作的本质出发，充分尊重律师，加强与律师的合作与沟通，增进相互之间理解和支持。从主观上充分重视律师法律顾问工作，确保律师执业所应有的权利和地位得以体现。其次，还必须加大政府法律顾问律师的参与力度。适应建设“法治政府”的需要，对政府依法行政过程中所涉及的法律事项提供相应的法律服务。让律师不仅仅只为政府提供简单的法律咨询、民事诉讼、陪同领导下访等法律事项。而是从多角度、全方位全程介入政府的日常工作。

2.建立政府法律顾问团制度

做好政府法律顾问工作，是促进政府依法行政的重要途径。有必要设立或完善政府法律顾问团制度。建立“政府法律顾问团”，以律师为主，同时吸收法律教学、法律研究等专业领域的法律专业人才，参与政府法律顾问工作，共同为政府提供优质、高效的法律服务。“政府法律顾问团”实行集体讨论制度，主要是针对政府的一些重大、疑难法律事务。对于该些事务首先由法律顾问团集体讨论，拿出若干可行方案后，向政府汇总意见，为政府作出决策提供法律依据。

建立政府法律顾问与党政领导“一对一”工作机制或律师组建团队对党政领导专项服务。结合政府领导分管工作，安排专业对口的律师为政府领导提供定向服务，在必要时法律顾问应陪同政府领导进行考察、调研、检查和信访接待，并及时向领导提供律师专业意见，使领导在处理具体事务时有法律政策依据。另外，政府法律顾问人员配备要根据政府工作特点选择不同专长的法律人才，同时还要根据工作需要及时吸纳新成员，便于政府法律顾问能更好地发挥作用。

3.拓宽政府法律顾问的服务领域

政府法律顾问工作内容应进一步拓展，将由原先单一诉讼和涉法涉诉事件处理转向为政府经济和社会管理创新提供多方面、多角度的法律服务。法律顾问应当协助政府依法行政，对政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证；对政府重大项目包括工业、商贸、城建、科教等投资设计法律框架，起草相关法律文书，同时也可以参加政府的招商引资等大型项目工程的谈判，并出具合同、协议等法律文件的文本。

4.调整政府律师聘用模式，有效促进政府法律顾问工作

以往一些政府聘用顾问律师通常是以“律师与政府的关系”或“律师在当地的知名度”作为选择条件，没有特别注重律师的个人素质及综合能力水平。然而，律师的个人素质及综合能力水平的高低，很大程度上决定了担任政府法律顾问工作的成效。为了有效促进政府法律顾问工作，就有必要对律师的聘用模式予以一定的调整。

首先，提高政府法律顾问的入选门槛。明确聘用政府顾问律师，应当根据律师的个人素质、专业水平、执业年限、社会阅历等情况予以确定。应当适应依法行政的要求，规定应聘律师必须懂政治、懂经济；必须具备一定的执业年限或某一专业特长；必须具有担任政府部门或公司企业法律顾问的工作经验。

其次，加强选聘程序的规范化。对于符合应聘条件的律师，政府可以根据法律顾问名额需求，组织应聘律师进行多层筛选，政府也可以会同当地司法部门，根据司法部门提供的律师资料、推荐名单，结合政府自身所了解的情况，直接选择若干律师作为政府法律顾问候选人，经政府考核确定最终受聘律师。政府法律顾问每届聘期应在聘任合同中约定，一般以三年为一个周期。

5.优化政府法律顾问律师的工作环境，保障顾问律师的权利和地位

要发挥律师在政府工作中的重要作用，首先就必须使其参与政府事务的权利和地位得以充分实现。然而，由于一些制度和观念上的原因，律师在参与政府法律顾问工作中，其权利和地位往往得不到有效保障，一些简单的权利，如知情权、调查取证权、劳动报酬权等等权利未得以充分保障。设立政府法律顾问律师保障制度，优化顾问律师的执业环境，保障顾问律师的权利和地位，成为当前政府开展法律顾问工作的重要任务之一。

6.建立政府顾问律师激励考核机制

参与政府法律事务，推进政府依法行政是政府律师的职责所在。为了有效促进律师工作的积极性、保证工作的质量和效率，可建立政府法律顾问激励考核机制，以最大限度的发挥政府顾问律师的工作积极性。政府可根据律师的工作情况，在每一年度末，对律师参与政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价。评选出年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”及“不合格政府顾问律师”。其次，政府根据评价结果，对评选为年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”在通报表彰的同时，也可给予一定的奖励。对于考核不合格律师，应当解除聘用。

7.建立政府法律顾问经费制度

在现阶段，政府财政中通常没有设立法律顾问开支的专项经费，政府法律顾问经费得不到有效落实，大部分律师在从事政府法律顾问工作中，其工作收入得不到有效保障，严重影响了政府法律顾问工作的健康发展。建立政府法律顾问经费，是保障政府法律顾问工作顺利开展的重要条件之一。根据政府财政收入状况及当地经济生活水平，每年确定一定数额的法律顾问经费，专项用于政府法律顾问工作的开展。同时，还必须明确政府律师顾问费用的标准，规范政府律师的聘用形式。政府聘请顾问律师，必须与律师签订“顾问合同”，明确其劳动报酬、工作补贴及其福利待遇，其所需费用直接从政府法律顾问经费中支出。

结  语

依法行政作为现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命，不仅是当代世界各国所普遍遵循的一项基本准则，也是人类从愚昧走向文明、从专制走向民主、从人治走向法治的一种规律性总结。律师参与政府法律顾问工作，为政府提供各项法律服务，可以有效的提高政府管理行为的法律水准，增强政府领导的法律意识，促进政府依法行政。

（作者：黄伟旗，广西中名律师事务所主任、市法学会副会长；黄成春，百色市委党教教师、中名律师事务所律师）