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城镇化进程中征地拆迁领域涉罪的法律适用问题浅析

日期:2014-03-11来源: 百色市委政法委点击:

程   晴

 

【摘要】城镇化进程务必伴随着大量近郊农村的拆迁与集体土地的征用。近年来征地拆迁领域犯罪问题日益凸显,影响恶劣,后果严重,涉罪的主体法律身份、涉罪方式、涉罪主体法律关系都值得探讨。在司法实践中应重点厘清各类罪责,准确定性,严厉打击罪犯,维护农村经济稳定。

【关键词】涉农征地拆迁 法律身份 法律关系 法律适用

我国十二五规划纲要第五篇第二十章提出要“ 积极稳妥推进城镇化”,而城镇化进程是伴随着大量近郊农村的拆迁与集体土地的征用进行的,土地资源是市场经济社会最为重要的生产要素之一。随着土地价值的不断升高,征地拆迁作为土地资源配置过程的关键环节,也就成为了法律争议和社会矛盾大量聚集的领域,征地拆迁领域内的各种经济犯罪和职务犯罪一直呈多发、高发态势,仅仅十八大后就发生了多起由于征地拆迁引起的以血抗争、以暴抗暴的恶性事件。造成了诸多不稳定因素。处理中由于主体、对象的法律性质复杂,因此法律疑难问题和政策运用的难点多,本文将就此进行一些粗浅探析。

一 、当前涉农征地中犯罪现状评析

(一)涉罪主体的法律身份复杂

在城镇征地拆迁过程中,村居干部虽然没有法定职责,但有关宅基地面积评测、违章建筑拆除、土地补偿金和房屋拆迁补偿费用发放等许多方面都需要他们参与或配合,因此,这使他们有机会成为拆迁领域职务犯罪的主体。此外参与的主体还包括:

(1)地方政府拆迁管理部门。即各级政府的住房建设部门,职责为拆迁项目的行政许可、公告、拆迁活动的监督管理,拆迁人与被拆迁人无法达成补偿安置协议时,可以提交拆迁主管部门实施行政裁决。

(2)拆迁人。拆迁人是申请拆迁项目的申请人,也是待拆迁地块的建设方;

(3)被拆迁人。即被拆迁房屋的所有人;

(4)拆迁评估机构。其性质为社会中介组织,受拆迁人的委托评估房屋的价格,评估机构的选择应当采取公开、透明,采取被拆迁人投票或者抽签的方式确定。

(5)拆迁单位。其性质亦为企业,是依法设立,取得房屋拆迁资格证书,接受拆迁人委托,在批准的拆迁范围内对被拆迁人进行拆迁动员,组织签订和实施补偿、安置协议的单位。

在农村集体土地的征收中,参与主体包括:

(1)地方政府及其土地主管部门。省级政府是土地征收的审批机关,市县级地方政府的土地行政主管部门负责具体实施;

(2)农村集体经济组织。农村集体经济组织是征用土地的所有权主体,是征收土地补偿款的第一受益人,负责分配征收土地补偿费用和各种安置措施;

(3)农村集体经济组织成员。即村民是征地补偿和安置的最终受益人。

上述主体中执行公务的包括:(1)地方政府及其国土、住建部门的公务员:(2)从事征地补偿费管理的村集体组织人员;(3)拆迁人为国有企业、国有单位时,其中从事公务的人员;(4)房屋拆迁管理部门委派到拆迁实施单位的人员,如房产管理局委派动产科人员到拆迁实施单位从事组织、指导、协调工作。分清各个主体的法律身份是正确处理涉罪问题的前提。

(二)涉罪的主要形式

1、 贪污贿赂犯罪。此类犯罪是农村征地补偿领域犯罪的重灾区,村干部凡是“落马者”,几乎100%都是由此而致。来自某省检察机关的一份统计数据显示,仅仅2008年1-11月,全省检察机关共立案侦查贪污贿赂等涉农职务犯罪案件210件268人,所立案件中,村支书、村委会主任、会计等“村官”有174人,占立案人数的64.9%,涉嫌贪污、受贿、挪用公款犯罪的有173件,占立案总数的82.4%,其中又以贪污为甚,立案109件147人,占立案数的51.9%,受贿案57件68人。

2、渎职犯罪。此类犯罪大都涉及的是乡镇负责土地征收的工作人员,他们往往在利益的驱使下,与村干部狼狈为奸,彼此利用手中的权力相互借力。在负责清理、确认集体资产和地上财产期间,严重行政不作为,没能事必躬亲实地核查,或者现场核查时仅是浅尝则止,任凭村干部虚列被征项目、虚列集体资产、随意改动征地清理数据增大被征土地面积,造成国家巨额财产损失。

3、 利用职权实施的其他犯罪。此类犯罪主要指村干部利用自己在当地的宗族势力,对于在征地过程中的“不合作者”进行打击报复、暴力伤害、非法拘禁等犯罪行为。如对于不同意征地补偿方案的个别村民,利用职权快速召唤到村委会,以做思想工作之名行非法拘禁之实,迫使对方就范;或者在村民代表大会还没有通过征地补偿方案前,强行对土地上附着物进行铲除,造成“既征”事实。目前这类案件时有出现,触目惊心,影响极大。

(三)涉农征地犯罪主体的法律关系复杂

在涉农征地过程中,各个主体之间的法律关系性质较为复杂,既有民事法律关系又有行政法律关系,违法犯罪活动发生在不同的法律关系之中会对犯罪的定性发生直接影响。在农村集体土地征地过程中包括:

(1) 行政征收关系。政府征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。因此,有关土地征地补偿费、农民安置补助费标准和安置方案的争议属于行政纠纷,其中地方政府的国家机关工作人员(土要是乡镇政府)压低、克扣补偿费用,严重损害农民利益的可能构成渎职犯罪,而农村集体经济组织或者村民谎报地类、扩大面积、虚构补偿对象则有可能构成诈骗罪。

(2)土地补偿费、安置补助费和安置条件的管理关系。土地补偿费、安置补助费等依照法律规定都是支付给村集体,由村集体负责管理、分配给村民。因此,在村集体和村民之间形成了土地补偿、安置补助费和安置条件的管理关系。虽然土地补偿费、安置补助费的分配具有了结土地承包关系的法律效果,但是上述补偿安置费的管理关系却并不能简单认为是民事关系,全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》明确规定土地征用补偿费用的管理是村委会协助人民政府从事的行政管理工作。因此,村委会工作人员在征地过程中利用职务便利,非法占有公共财物,挪用公款,索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的案件以涉嫌贪污罪、挪用公款罪、受贿罪处理。

(3)村集体与其它民事主体之间的补偿关系。农村集体经济组织成员以外的民事主体依法可以通过租赁、合伙、接受入股等形式,对农村集体土地使用、收益。但是,集体土地被征用以后上述有关土地利用的民事法律关系必须终止,而其他民事主体也依法有权获得补偿,补偿对象为前文提到的非居住房屋的有关费用,包括货物、设备搬迁费用和停产、停业的适当补助等。由于这种补偿关系是合同关系的一部分,因此其他民事主体在此环节虚构土地利用关系、虚增补偿对象,试图骗取补偿费用,则有可能构成合同诈骗罪。

在城镇房屋拆迁过程中涉及拆迁行政许可关系、拆迁协议的行政裁决关系、强制拆迁的行政强制关系,但是最为重要同时也是发生争议最多的是房屋拆迁补偿安置协议关系。房屋拆迁补偿协议兼具一定的强制性和协商性,因此对其法律性质长期存在行政合同与民事合同的争议。房屋拆迁补偿协议的双方主体是拆迁人和被拆迁人,按照拆迁人不同可以分为两类:

(1)房地产开发企业或者其他用地企业作为拆迁人。此种合同的协商性较强,拆迁的目的是为了进行土地市场的“一级开发”,而行政法规禁止地方政府直接参与土地市场的“一级开发”。在此关系中被拆迁人虚构补偿对象,骗取补偿安置款可构成合同诈骗罪。拆迁人的工作人员收受被拆迁人的贿赂为被拆迁人骗取补偿安置款,可以构成非国家工作人员受贿罪。但是,实践中也偶有市县镇政府为了提供便利的投资环境,甚至个别国家机关工作人员为不法企业谋利,直接插手、主导“一级开发”,使地方政府成为实质上的拆迁人。

(2)地方政府职能部门作为拆迁人。在城镇改造、交通基础设施或者城镇公益设施的建设中,政府专门成立的职能部门(常称作“拆迁领导小组”、“拆迁指挥部”等)会直接作为拆迁人与被拆迁人订立补偿安置协议,此种协议的行政属性则更强。在此关系中国家机关工作人员利用职务便利与被拆迁人虚构补偿对象,侵吞补偿款的行为则可构成贪污罪,而收受贿赂滥用职权或者玩忽职守,帮助被拆迁人骗取补偿款的则可构成受贿罪或者滥用职权、玩忽职守罪。

二、涉农征地犯罪的相关罪名及法律适用问题建议

结合上述对征地拆迁过程中各种主体、对象、程序内容和法律意义的界定,现就征地拆迁领域犯罪一些疑难问题分析如下:

(一)职务犯罪主体与一般主体内外勾结骗取补偿款的应当按照主犯的定性定罪

在征地拆迁中依法从事公务的人员利用职务便利与被拆迁人、被征地人共同骗取、侵吞、截留、挪用补偿款和安置条件的,其中具有职务犯罪主体身份的可能构成贪污罪、挪用公款罪或者渎职罪,而共谋的一般主体则有可能构成职务犯罪的共犯或者诈骗类犯罪,各个主体应当如何定罪是困扰实务部门的问题之一。司法解释的观点是“主犯说”,即根据共同犯罪中主犯的犯罪定性确定其他共犯的定性。

例如:有一非居住房屋,甲某假借某有限公司与某村签订虚假的租赁协议,以非居住房屋拆迁的停产停业费、设备搬迁费等名义要求获得村集体的补偿。该镇动迁办副主任乙、该村支部书记丙利用职务便利为甲提供帮助,制作虚假的合同和评估报告,骗取村集体分配的动迁补偿款30万余元。甲为感谢乙、丙二人的帮助,先后给予乙5万元,给予丙价值1万余元的香烟。乙、丙两人的行为应认定为贪污罪还是合同诈骗罪存在争议。笔者认为,本案主要的犯罪事实发生在村集体和甲企业之间租赁合同的终止阶段,是假借经济合同关系实施的诈骗犯罪。虽然乙、丙二人具备贪污罪的主体资格,但是只是为甲的诈骗活动提供了职务便利,而甲组织、策划全部犯罪活动,是非法利益的主要获得者,应当认定为共同犯罪的主犯,因此,乙、丙二人应以合同诈骗罪和受贿罪定罪量刑。

(二)国家机关工作人员有渎职行为又参与共同犯罪的应以处罚较重的罪名定罪

当具有国家机关工作人员身份的主体在骗取补偿安置款的共同犯罪中发挥辅助作用时,有可能存在渎职犯罪和诈骗类犯罪的定性争议。例如,上文案例中丙为镇政府工作人员在征地拆迁过程中徇私舞弊,帮助被征地人使虚构、伪造的对象获得补偿,村集体的公共财产遭受重大损失,有可能构成玩忽职守罪,对丙认定玩忽职守罪还是合同诈骗罪共犯就存在疑问。又如在房屋拆迁过程中,如果拆迁人为国有单位,其中具备国家机关工作人员身份的主体,在与被拆迁人协商补偿安置合同过程中,严重不负责任使虚构、伪造的拆迁对象获得补偿,有可能构成国家机关工作人员签订合同失职被骗罪,也存在与合同诈骗罪共犯之间如何选择定性的疑问。

笔者认为,应当区分两种情况:一是国家机关工作人员与被拆迁人、被征地人事先有通谋的。双方约定被征地人、被拆迁人虚构、伪造补偿对象,由国家机关工作人员徇私舞弊提供便利的,该行为构成渎职犯罪与诈骗犯罪的想象竞合,应当按照处罚较重罪名定罪量刑。二是国家机关工作人员与被拆迁人、被征地人事先没有通谋的。国家机关工作人员在拆迁征地过程中发现被拆迁人、被征地人有虚构、伪造的情况,但是采取玩忽职守或者严重不负责的态度。此时可能存在事中共犯,然而事中共犯并非我国刑法上规定的共同犯罪的形态,应该对国家机关工作人员单独以渎职罪定性,而不能认定诈骗罪的共犯。

(三)国家机关工作人员受贿且有渎职行为的应当按照处罚较重的罪名定罪

在征地拆迁过程中,国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守为他人骗取拆迁补偿款、安置条件提供便利,并且又收受他人财物的行为,是以渎职罪定罪处罚还是以渎职和受贿罪数罪并罚是实务中的常见疑难之一。如某省某镇建设管理科科长徐某受他人请托,在征地前为被征地人违规审批建房许可,导致政府损失征地补偿款33万元,被征地人事后交给徐某10万元。对于徐某的行为是按照滥用职权罪定罪处罚,按照滥用职权罪和受贿罪数罪并罚,又或是择一重处存在争议。

笔者认为,对于此类情况应以渎职罪定罪处罚,而不必与受贿罪数罪并罚。因为国家机关工作人员在滥用职权、玩忽职守过程中,徇私舞弊是滥用职权罪和玩忽职守罪的加重情节。所谓“徇私”就是指徇个人的私情、私利,收受他人财物正是徇私的一种形式,如果认定行为人的行为为滥用职权并且有徇私舞弊的加重情节时,就没有必要再以受贿罪重复评价。1997年刑法实施以及相关修正案渐次实行之后,受贿且渎职行为实际上已经被立法评价为一罪。例如,刑法第399条第3款规定,司法工作人员贪赃枉法,实施徇私枉法或者枉法裁判行为,同时构成受贿罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。因此,对于拆迁征地过程中国家机关工作人员既有渎职行为又有受贿行为的,也应当依照处罚较重的定罪。

(四)价格评估机构和拆迁公司的负责人及工作人员不具备贪污渎职犯罪的主体资格

房屋价格评估机构属于社会中介组织,拆迁公司属于企业法人,房屋价格评估机构和拆迁公司受拆迁人委托参与到拆迁过程中完成一定事务,其工作人员并不具备国家工作人员身份,但是当拆迁人为国家机关、国有单位时,价格评估机构、拆迁公司的工作人员是否为受委托管理国有、经营国有财产的人员或者从事公务的人员,进而具备构成职务犯罪的主体资格,曾经在司法实务中产生争议。如某拆迁公司虚构、伪报拆迁户资料骗取政府拆迁安置款后,用于本单位职工发奖金,检察机关以私分国有资产罪对其主要负责人提起公诉,后法院以该拆迁公司为非国有公司,认定该公司构成单位合同诈骗罪。

委托其他组织从事公务必须有相关法律依据,属于依法可以委托行使的公务,主体和程序都符合法定要件。以受委托实施行政处罚为例,受委托组织和程序必须符合行政处罚法第18条和第19条的规定。房屋价格评估机构和拆迁公司所受的委托为民事委托,性质为民事法律关系,仅能发生民法上的效果,不能发生行政法上受委托从事公务的效果。拆迁公司对于拆迁安置款只是经手,不能认为是经营管理,拆迁公司的工作人员也不是受国家机关委托管理、经营国有财产的人员,也就不具备职务犯罪的主体资格。上述主体在执行委托事务过程中,骗取或者侵占补偿款和安置条件的,作如下处理:

1.价格评估机构工作人员提供虚假评估文件,为被拆迁人骗取拆迁补偿款、安置条件的,应当按照提供虚假证明文件罪定罪,索取或者非法收受他人财物的是量刑的加重情节。与被拆迁人事先有通谋的,是合同诈骗罪和提供虚假证明文件罪的想象竞合,应当按照其中处罚较重的定罪处罚。

2.价格评估机构、拆迁公司的工作人员与国家机关工作人员通谋,共同收受他人财物,帮助他人骗取拆迁补偿款、安置条件的,应当按照2008年两高《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第11条规定定罪处罚。

3.拆迁管理部门未与拆迁公司、评估公司等相关企业脱钩,拆迁管理部门及其工作人员直接参与拆迁经营活动的,为他人骗取拆迁补偿款、安置条件提供帮助的,按照主犯的犯罪性质定罪处罚。

  

【参考文献】

[1]陈望新.浅析征地拆迁中存在的问题及对策.中国市场.2007(22).

[2]钟永芳.叶小舟.征地拆迁领域职务犯罪特点与预防.中国检察官.2011(2).

[3]周光权.社会转型时期职务犯罪预防的新课题.政治与法律.2007(5).

作者简介:程晴,那坡县委党校教师。

 

[责任编辑:张孝国]

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