日期:2014-08-27来源: 百色市委政法委点击: 次
——对西林县退耕还林领域职务犯罪案件的实证研究
西林县人民检察院反渎职侵权局 阳坤鹏
内容摘要:退耕还林工程是一项生态富民工程,是党中央、国务院站长国家和民族长远利益的高度,着眼于经济社会可持续发展作出的重大决策,对减少水土流失、根治水旱灾害、调整农业产业结构意义重大。由于思想认识不到位、管理体制不健全,导致退耕还林领域职务犯罪呈现出高发的顽疾,为有效应对这一难题,笔者结合自己的办案体会,认真梳理了2005—2013年西林县退耕还林领域职务犯罪案件的特点,并针对性的提出了应对策略,以期能让退耕还林政策落实得更好,西林的山更青、水更绿。
关键词:退耕还林 职务犯罪 对策
西林县位于广西西北部,是广西重点林业县之一,全县土地总面积为452.448万亩,其中陆地总面积为447.288万亩,占98.86%;内陆水域面积5.16万亩,占1.14%。在陆地面积中,林业用地面积410.6976亩,占90.77%。林业在县域经济中占有举足轻重的作用。近年来林业收入是县财政收入的主要的来源之一,县林业税收占县财政收入的40%。西林县从2002年正式开始实施退耕还林工程,截止2013年,先后组织实施了生态公益林、珠江防护林、退耕还林荒山配套、巩固退耕还林等退耕还林工程,这些工程的先后实施大大改善了区域内的生态环境,涵养了水源,有效遏制了水土流失。在实施上述退耕还林工程时,国家投入了大量的资金用于鼓励造林和改善民生,但是由于制度不健全以及监管不力等多方面的因素,导致了西林县退耕还林领域的职务犯罪呈现出高发的态势。
一、退耕还林领域职务犯罪案件查处情况
(一)立案情况
2005—2013年,西林县人民检察院共立案侦查退耕还林领域职务犯罪共计11件15人,其中贪污贿赂案件共立案6件8人,占立案人数的53.34%,涉及的罪名主要集中在贪污和受贿两个罪名上;渎职侵权案件共立案5件7人,占立案人数的46.66%,涉及的罪名主要集中于玩忽职守和滥用职权两个罪名上。
(二)判决情况
2005—2013年,西林县人民检察院立案侦查的退耕还林领域职务犯罪案件移送法院审判并收到生效判决的共计6件7人,其中贪污贿赂案件4件5人,渎职侵权案件2件2人。被判处实刑的有1件2人,缓刑的有5件5人,无无罪判决。
二、退耕还林领域职务犯罪案件的特点分析
(一)犯罪主体特点
1、岗位特征。除2人为护林员之外,其余13人都具有技术员职称,具有勾图上报并制作作业设计以及检查验收的技术资质。具有技术员资格的13人中,5人来自林业局的内设机构林业技术推广站(下文简称“推广站”),3人来自乡镇林业站,2人来自退耕还林领导小组办公室(下文简称“退耕办”)(注1),3人为分管营造林方面的副局长。从以上的统计可以看出,退耕还林领域的职务犯罪的主体主要集中在技术岗位,造成这种现象的原因主要是退耕还林工作具有一定的专业性,无论是勾图上报、制作作业设计,还是检查验收都大量依赖技术人员,这就不得不下放大量的权力给技术人员,拥有更多的权力就有了更多腐败的机会。
2、年龄特征。立案查处的15人中,25岁以下的1人,25岁至35岁的有2人,35至45岁的11人,45岁以上的1人。从以上统计可以得出:35至45岁年龄段的人占了立案总人数的73.33%,35岁以下的人占了立案总人数的20%。退耕还林领域职务犯罪的年龄特征主要表现出:中年人占主体,同时具有年轻化的趋向。出现这种现象的原因有很多,但主要原因是中年人在单位工作时间长,很多人已经成为业务部门的负责人,握有一定的决策权力,同时人脉资源广,社会活动能力强;年轻干部受周围大环境的影响,同时对检察机关能否查处到自己抱有侥幸心理,从而滑入腐败的深渊。
3、文化程度特征。立案查处的15人中,高中文化程度1人,中专文化程度1人,其余13人为大专文化程度,且都是通过在职教育获得的大专文凭。文化程度表现出学历偏低的特征,反映出林业系统准入门槛低,技术难度不高等特性。笔者在办案中发现,由于西林县有很多的国有林场和集体林场,退耕还林工程的实施使各林场得到了较多的造林补助,林场效益较好,职工待遇较高,许多有门路的家长就想方设法把自己的孩子送去林业学校读书,毕业之后安排进林场工作,或者成为林业部门临时聘用人员,林政执法大队的一位领导曾向办案人员抱怨:“在我们这里执法的基本上都是‘临时工’。”
(二)涉及到的主要环节特点
1、申报环节。申报环节是实施退耕还林工程过程中的第一个环节,其主要内容是造林户向乡镇林业站提出书面申请并附上林地图纸,乡镇林业站接到申请后就派出技术人员下到实地为申请户进行初步的勾图设计。由于指标有限,申请户又较多,乡镇林业站的负责人掌握着一定的指标分配权,造林大户为在指标分配时占得先机往往对其用金钱拉拢腐蚀。在立案查处的15人中,在申报环节“出事”的有4人,占此类案件立案数的26.67%,涉及的主要罪名主要为贪污和受贿。
2、指标分配环节。退耕还林工程的指标分配主要分为三个环节:第一环节,百色市林业局给西林县林业局下达总体任务后,县林业局就结合本县的具体情况,将指标分解到各个乡镇;第二环节,负责退耕还林工程具体实施的退耕办或者技术推广站,根据各乡镇林业站上报上来的数据编制实施方案并呈报自治区林业厅审批,在此过程中其有权对乡镇林业站落实给造林户的指标进行调整或重新分配;第三环节,在项目实施一年后的自检验收阶段,由于某些得到指标的林地成活率不达标,以及造林户不在规定的地点造林,导致一部分指标被调整出来,为完成造林任务,这就必然将另一部分符合条件的林地调整进去,并编制调整方案呈报自治区林业厅审批。第一环节一般不会出现问题,第二环节尤其是第三环节出现问题较多。如2013年西林县人民检察院立案查处的岑某涉嫌玩忽职守以及岑某某受贿、诈骗案,“问题”多是出在第三环节,即自检验收完成后的指标调整环节。
3、检查验收环节。退耕还林工程的检查验收分为两个环节,即林业局自我组织的内部验收环节(简称“自检验收”)和林业局牵头,联合县发改局、审计局、财政局等部门组织的联合验收环节(简称“联合验收)。自检验收主要是由各乡镇林业站按照其管辖的区域负责组织实施,在申报环节容易出现的问题在该阶段同样容易出现。此环节涉及的罪名较多,既有贪污、受贿,又有玩忽职守和滥用职权。如2005年立查的黄某、邓某夫妇贪污案中,身为某乡镇林业站技术人员的邓某将其明知不符合造林补助要求的林地进行勾图申报,自检验收时其又是验收组成员,这就为其非法获得国家巨额补助款打开了方便之门。联合验收的问题主要是不按照上级的要求下到实地去逐片验收。究其原因,除了时间紧、任务重、经费有限等客观原因之外,图省事、思想上不重视等主观原因恐怕也难辞其咎,联合验收成了走过场,流于形式。
4、管护环节。说到管护,我们就不能不提到一个不起眼的职业——护林员。《森林法》第十九条明确规定了护林员三个方面的职责:一是巡护森林和管护森林,掌握林区情况,随时排除一切有害于森林的因素;二是制止破坏森林资源的行为;三是对造成森林资源破坏的人员,可以要求有关部门处理。由于护林员管护的辖区范围大、责任意识淡薄等方面的原因,限制了其管护效果。近年来,不时有护林员不认真履行管护职责而受到刑事责任追究的新闻见诸报端。(注2)西林县检察院在2012年也立查了护林员韦某、陆某玩忽职守一案,经查明:由于陆、韦二人擅离职守、不认真履行管护职责导致6公顷多的森林面积被滥伐,给国家森林资源造成了严重的损失。
(三)作案手段特点
退耕还林工程涉及的环节多、地域广、时间长,人员多,一人单独作案很难实现其套取国家造林补助款的目的,故行为人往往须与他人合谋共同作案,因此退耕还林领域的职务犯罪在作案手段上总体表现出牵连性强,具体表现出共同犯罪多,贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪以及普通刑事犯罪(主要是诈骗罪)相伴生的特性。2005年西林县人民检察院立案侦查的邓某、陶某贪污案,2006年的农某、王某贪污案,陆某滥用职权案,2013年立查的岑某玩忽职守案,岑某某受贿、诈骗案在作案手段上均体现出了这一特性。
三、退耕还林领域职务犯罪高发的原因及社会危害(一)退耕还林领域职务犯罪高发的原因分析
1、信息不公开。
“阳光是最好的防腐剂”,信息公开是防止和预防腐败的有效手段。信息公开在退耕还林项目实施过程中至少应当包含两方面的内容:一是退耕还林政策公开,即有关单位应当以有效的方式向广大林农宣传退耕还林的优惠政策,以鼓励其积极参与造林;二是将获得造林补助的对象公开,即将获得补助指标的林地信息、农户信息在适当的地点进行张榜公示,接受广大群众的监督。笔者在办案中发现,对于哪些林地符合造林补助条件,应当如何申请,以及向谁申请等问题,许多农户要么不了解,要么就一知半解。县林业局只在其办公楼内的走廊墙壁上的宣传栏内,用几张A4纸大小的宣传单对退耕还林政策作了简单的宣传,负有宣传林业政策的乡镇林业站根本就没有按照上级的要求宣传退耕还林政策。
对于公示问题,《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》第三十三条和《广西壮族自治区巩固退耕还林成果专项规划项目建设管理办法》第十九条明确规定,严格实行工程建设公示制。结合乡村政务公开,将工程建设范围、涉及农户、建设内容、补助标准以适当方式进行公示,接受广大农户和社会的监督。而西林县林业局自己编制的《实施方案》,“公示环节”却被有意或者无意的被忽略了,但就是这样程序严重存在瑕疵的“实施方案”,居然也得到了市林业局、区林业厅的批准实施,说明公示问题从上到下都没有引起足够的重视。
信息不公开,导致了大量的暗箱操作和虚报冒领情况的发生,如2013西林县检察院年查办的岑某玩忽职守案中,林业技术人员陆某、岑某分别以农户农某、陈某的名义,用其他人的林地去冒领造林补助款,而木主却对此却毫无知情,直到办案人员找到其向其了解情况时,才知道自己的林地被他人冒领补助款。
2、权力缺乏有效监督。
权力倾向于腐败,不受监督的权力更容易滋生腐败。负责实施退耕还林工程项目的机构或岗位主要有乡镇林业站、推广站或者退耕办(注3)和分管营造林项目的副局长。乡镇林业站既有权接受造林补助的申请,又有权为申请户勾图设计;既负责自检阶段的检查验收,又负责林木的管护,部分乡镇甚至把本该属于政府的管理职能也委托给乡镇林业站负责实施,所以在退耕还林项目实施过程中,几个环节由同一个机构同一个人实施,权力集中现象严重,行政级别虽低的乡镇林业站其权力可不能小觑。
推广站或者退耕办是负责退耕还林工程项目实施的牵头机构,乡镇林业站都要配合其工作。乡镇林业站上报的申报数据、勾画的图纸都要经过推广站或者退耕办的确认或者修改(注4),才能形成正式的设计方案,才可能被组织实施。无论是林业局自己内部组织的自检验收,还是联合验收,推广站或者退耕办都是负责机构,其他部门都要被要求配合其工作。在办案中,笔者还发现有些造林户还可以直接向它们提出申请,而接受申请的权力本该属于乡镇林业站。可以说,推广站或者退耕办在实施退耕还林工程中具有几乎不受控制的权力。2005-2013年间,西林县人民检察院办理的15人涉及的退耕还林领域的职务犯罪有7人来自技术推广站,几乎占了涉案人员的一半,也反映出技术推广站的权力没有受到有效的监督和制约。
不管是实施方案的制作、指标的调整以及验收方案的制定,都必须得到主管营造林方面的副局长的审批,才能提交局领导班子会议讨论通过并形成正式的文件。由于退耕还林工程项目具有一定的专业性、涉及范围较广、涉及时间长等特点,分管其他项目的班子成员很难对分管营造林方面的副局长提交的实施方案、调整方案、检查验收方案提出实质性的意见和建议,这些方案一般都能顺利的通过,其他局班子成员很难对分管营造林方面的副局长进行有效的监督(注5)。由于对分管营造林方面的副局的权力缺乏有效的监督,导致了这个岗位上的人员频繁“出事”,在查办的13个技术员中,在这个岗位上出事的就有3人之多。
时间跨度长,参与人员众多,给管理工作带来了一定的难度,但是管理难度并不是管理制度存在漏洞的借口,只要合理配置岗位,使岗位之间形成相互的牵制,并经常进行岗位轮换,就能有效控制一权独大的现象产生,就能尽可能的减少腐败或者渎职犯罪的机会。笔者在2013年办理岑某涉嫌玩忽职守一案中发现,退耕办只有一个工作人员,其既负责受理退耕还林领域补助资金的申请,又负责设计文本的制作,既负责退耕还林工程项目的检查验收,又负责补助资金的兑现,可谓是大权独揽,集重要权力于一人。很明显对该岗位的设置和管理存在极其严重的管理漏洞,正是由于该工作人员的严重不负责任,导致后续环节不断出错,以至于造成2010年度退耕还林补助资金93.89万元的补助资金被不适格主体冒领。
(二)退耕还林领域职务犯罪高发的社会危害
1、损害群众切身利益,破坏党的执政基础
退耕还林工程是党中央、国务院在国家和民族长远利益发展的高度,着眼于经济社会可持续发展作出的重大决策,是从根本上改善中西部地区生态环境,保障西部大开发战略的重大举措。对减少水土流失、根治水旱灾害、调整农业产业结构,促进地区经济发展和农民致富具有重大意义。在此意义上,退耕还林工程既是一项生态工程,又是一项扶贫工程。实施好退耕还林工程,不仅具有生态效益和经济效益,而且还具有重要的政治意义。
从2005-2013年西林人民检察院办理的退耕还林领域职务犯罪情况来看,个别干部职工(包括但不限于林业职工)利用林业惠农信息优势向群众租地造林,形成了一大批造林大户,补助资金又多向大户集中,以至于退耕还林补助政策实施以来“肥”了部分干部职工,让人民群众极度不满。又因为没有处理好出地农户的利益,以至于涉林上访不断,甚至酿成刑事案件的情况都时有发生(比如说放火罪),严重影响了社会稳定,破坏了国家机关工作人员的社会形象,损害了党的群众基础、执政基础。
2、败坏社会风气,影响单位团结
退耕还林领域职务犯罪高发还会败坏社会风气。由于退耕还林工程的资金管理集中在少数人手中,造林补助申请指标有限,造林户要想获得造林补助指标,就千方百计的与林业干部搞好关系,请其吃饭娱乐是普通常见的手段了,有的还让孩子认林业干部为干爹,有的与其结为义兄义弟,手段五花八门,正如一位林业干部在作证时说到:“没有关系的很难获得到补助指标”。正常的申请途径走不通,只有那些会钻营的人才能享受到国家的林业惠农政策,这就势必败坏社会风气,让老实人吃亏,让奸猾之辈得利。
对林业部门来说还会影响到单位的团结、工作的积极性。不同的工作部门之间由于工作内容不同,有的与退耕还林工程联系紧密,有的与退耕还林工程联系不紧密甚至毫无关系,这就会导致出现“油水部门”和“清水部门”之分,“清水部门”的工作人员对领导人事安排肯定会有一些意见,这种情绪带到工作中来定会影响工作的积极性。同一部门同一岗位经验、资历相当的工作人员也会因为利用手中权力捞取利益与否(或者多寡)造成收入水平的不同,他们之间也会产生怨言,进而影响到单位团结。
3、国家的林业政策的落空
退耕还林领域职务犯罪高发最直接的社会危害就是导致国家林业政策的落空。退耕还林工程是党中央、国务院站长国家和民族利益发展的高度,着眼于经济社会可持续发展作出的重大决策,是从根本上改善中西部地区生态环境,保障西部大开发战略的重大举措,对减少水土流失、根治水旱灾害、调整农业结构,促进地区经济发展和农民致富等具有重大意义,所以在这个意义上说,退耕还林工程不仅是一项生态工程,也是一项富民工程。少数林业干部,为了一己之事,利用制度漏洞套取国家林业补助,使退耕还林政策欲以达到的目的大打折扣,使国家的林业政策落空。
四、遏制退耕还林领域职务犯罪高发顽疾的应对策略
(一)加大信息公开力度。
信息公开不仅有利于防止暗箱操着,还有利于人民群众对退耕还林实施过程中的各级干部进行有效的监督,光天化日、朗朗乾坤、众目睽睽之下作贼总是心虚。可令人遗憾的是,笔者在办案过程中,普通群众很难了解到国家的退耕还林补助政策,对于办案人员提出的补助条件、补助标准、申请程序一无所知,很少有林业干部去宣传林业补助政策。国家对农民的补助政策,被少数干部视为“唐僧肉”,总是想尽办法要捞点儿好处。鉴于此,笔者建议林业主管部门应当采取人民群众喜闻乐见的形式宣传林业补助政策,将办理程序、补助标准、补助条件在当地报纸上、电视台上进行轮番播放,在村公所、乡政府所在地显著位置进行张榜公示,并严格按照政策要求公示所获林业补助的人员名单,林地位置,接受广大群众的监督,纪检部门应当加强监督力度。
(二)严格按照程序办事。
退耕还林工程是一项涉及面广、时间跨度长、负责部门多的系统工程,国家在出台退耕还林政策时,制定了一套严格的办理程序,其目的是防止权力过于集中,使不同部门、不同岗位之间相互牵制,以期退耕还林政策的有效落实。但是在实际落实的过程中出现了扭曲,本该是农户向其所在的乡镇林业站提出补助申请,而林业局内设的推广站、退耕办却“抢了”去,本该有的复核环节,却被不知是有意还是无意的省略了,如此种种不一而论。严格按照程序办事,可能会影响办事效率,加大行政成本,但是在效率与公平之间,又不能偏废。为了有效的遏制退耕还林领域职务犯罪高发的顽疾,笔者认为林业主管部门、与兑现补助相关的机关,应该制定严格的办理程序,并严格执行。
(三)提高林业工作者的待遇。
林业工作者常年在野外工作,爬山涉水,风餐露宿,非常辛苦。除了少数领导属于行政编制之外,绝大部门属于事业编制、甚至有不少是合同制工人,受制于身份的原因,很多人干了一辈子都是技术员,发到手的工资不到1500元,在一个吃碗米粉最低都要5元的县城,这样的收入怎么养活一家老小都是问题,更别提通过自己的辛勤劳动过上有尊严、体面的生活。诚然,高薪未必能养廉,但是让人饭都吃不饱,其不铤而走险那还怎么活?通过诚实、辛勤的劳动过上有尊严的生活,这是社会主义社会倡导的价值观,可是在林业干部工资待遇上这个问题上,却没有体现出这样的价值观,体现出的却是“又想马儿跑,又想马儿不吃草”的荒诞。笔者认为,应该提高基层林业干部的待遇,他们工作辛苦、条件恶劣,上升通道狭窄,但是他们敬业,应该让他们过上不用搞“旁门左道”也能过上有尊严的生活。
(四)加大对违纪违法行为的查处力度。
足球比赛最好的防守策略就是进攻,对于希望守住退耕还林阵地不让贪腐侵蚀同样有一种积极的防守方式——进攻,向腐败分子进攻。要想让退耕还林领域职务犯罪高发的顽疾得到有效的遏制,加大查处力度是一种有效的方法。检察机关不仅要加大查处力度,而且还应当与纪律检查机关、财政部门、审计部门协同作战,构成犯罪的追究其刑事责任,严厉打击,绝不姑息;对于未达到立案标准的,应当及时将线索移送纪检监察等部门,给予其行政警告、行政撤职、甚至是开除处分,真正实现发现一起,查处一起,绝不姑息的反腐方针。
退耕还林工程是一项系统的生态工程,实现好、落实好意义重大,不仅有利于改善西林县乃至整个珠江流域的生态环境,还有利于西林县林产业的可持续发展,可谓功在当代利在千秋。但是退耕还林领域的职务犯罪却是这个庞大躯体里的一种恶疾,必须得到根治,信息公开、按程序办事、提高林业干部的工资待遇和加大查处力度是笔者为此开出的一剂良方。(阳坤鹏)
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注1:退耕还林领导小组办公室本身是一个临时性的协调机构,但县政府为了充分利用林业局的技术优势,也是为了退耕还林工程的顺利开展,将其放在了林业局,其本身没有独立编制,退耕办主任一般由推广站的副站长兼任。
注2:2010年海南省白沙县检察院立案侦查的护林员王某玩忽职守案,正义网http://www.hi.jcy.gov.cn/view.php?xuh=MTc1OTY=,最后登录时间2014-8-26。
注3: 西林县退耕还林领导小组办公室,原本是县委成立的一个协调机构,没有独立的编制,但是县政府为了发挥林业局的技术优势就将退耕还林小组办公室(简称退耕办)设在县林业局,县林业局就将大量的退耕还林工作委托给退耕办负责。
注4:将乡镇林业站勾绘的草图,用电脑制作成正式的图纸,在此过程中有权对技术员勾绘的图纸进行修正。
注5:很多时候,“经局班子会议讨论通过”还可能成为主管林业的副局长逃避追责的借口。
[责任编辑:徐陆军]
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