检察机关运用检察职能 服务大调解工作格局问题研究

 检察机关运用检察职能

服务大调解工作格局问题研究

  何中望  黄伟

 [摘 要] 在大调解的工作格局下检察机关应充分发挥其调解职能，积极化解社会矛盾，检察调解在理论上以及实践中广泛运用的积极效果已证明了其检察调解职能的正当性和必要性，检察机关发挥调解职能化解社会矛盾，应注重调解工作与检察工作的衔接，主动融入社会大调解格局中发挥作用以及引入律师参与调解，提升化解社会矛盾的能力，确保实现案件法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

[关键词] 检察调解 理论基础 实践基础 化解社会矛盾

当前，随着我国经济迅速发展、社会结构深刻变化，各种社会矛盾也日益增多，这些利益之间的矛盾有相当一部分是由于我们不能协调各阶层、各个群体的利益所引起的。这种矛盾一旦突破社会所能承受的限度, 很有可能对既有的社会秩序造成破坏性影响, 而且这些矛盾不可能都通过法律途径强制性地加以解决，必须充分发挥社会主义制度的优越性，在党委政府的坚强领导下，动员社会各方面力量，在人民调解、行政调解及司法调解的基础上，整合资源，形成大调解格局，化解矛盾纠纷。检察机关在运用检察职能服务大调解的工作格局存在几个需阐明的问题，本文拟对此谈一些看法。

一、检察机关调解职能的理论基础和实践基础

调解, 辞海中定义为通过说服教育与劝导协商在查明事实、分清是非和双方自愿的基础上达成协议, 解决纠纷。[①]检察调解是指检察机关在履行职能过程中，根据当事人的意愿，依法对当事人双方予以调解的一种工作方法。虽然法律没有明确赋予检察机关调解职能，但是，从当前中央到地方都特别重视调解在处理矛盾纠纷中的不可替代的作用来看，检察机关也应具有调解职能。而且，各级检察机关正在积极探索的刑事和解、民事和解以及控告申诉和解，既遵循当事人的意愿，同时也不违背法律的基本原则，符合利益协调和纠纷解决的特点，其本质上就是检察调解职能在发挥作用。

(一)法理基础之一:能动司法与司法为民理念

民事检察调解可以实现能动司法,避免机械的法律履行。对于民事申诉案件而言,是通过人民法院判决确定的案件,在这些案件中往往存在法律与民意之间的冲突,这个矛盾有时难以通过抗诉监督解决。而调解能够发挥拯救司法困境的功能,在审判过程中遇到挫折的合法性诉求,可望在调解过程中获得新生。而且将法律效果和社会效果融为一体的调解,能够构筑现代法治秩序。检察机关在办理民事抗诉案件时,也面临着同样的问题,检察机关应当发挥司法者的能动性,探索新的工作方法,来弥合法条与民意之间的裂缝,而民事检察调解正是这样一种机制,它能够回避机械法律监督的局限,借助当事人的处分权来实现法律效果和社会效果的契合。

对于刑事案件而言，宽严相济刑事政策是我国在维护社会治安的长期实践中形成的基本政策,慎刑、轻刑、少刑,惩罚、教育、矫正并重,化冲突为和谐是宽严相济刑事政策的应有之义。但是,即使非犯罪化、轻刑化、非监禁化司法是体现刑法谦抑性的基本方式,也并非对所有案件都不加区别从轻处理,必须发挥检察官的专业知识和能动主导作用,才能保证被害人受损的权益和已被破坏的社会关系得到恢复。因此,刑事检察调解是检察机关贯彻宽严相济刑事政策的重要工作方式。

检察调解符合司法为民理念,可以满足人民对司法的需求。目前学术界积极倡导的所谓回应型法认为,法律的主要目标应当是使法律更多地回应社会需要,作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律,其中的关键在于改变法律秩序中以裁判为中心的体制,转向调整功能———“精心设计和及时修正那些为实现法律目的所需要的政策的过程。”[②]回应型法也是我国司法改革的方向之一,表现在:司法的目的性上,强调司法的人民性,满足人民公众的司法需求;司法过程上,更加尊重群众的意愿,在执法办案、社会管理、法律服务等方面,不断推出便民利民惠民措施;在司法效果上,更加注重法律效果和社会效果的统一。[③]因此,在当前构建和谐社会的背景下,应当强调回应型的调解,而非压制型的调解,甚至也非单纯的自治型调解。[④]检察调解适应了回应型法的趋势,它弱化了司法机关在纠纷中的裁判权威,克服机械适用法律的缺陷,能够实现案件的实质正义,达到当事人息诉服判、案结事了的效果。

(二) 法理基础之二：复合正义理论

复合正义理论是检察调解的直接理论依据。复和正义, “意思是使受害人、犯罪人及社会恢复到原来的状态, 是一个以受害者为重心的刑法公义制度”。[⑤]与传统的以国家和社会为重心的报应正义不同, 复合正义以受害人为重心, 通过赔偿财物上的损失, 赔偿所造成的伤害, 恢复安全感, 恢复授权的能力, 恢复慎重的民主, 恢复和谐, 使人有公义被维持的感觉, 恢复社会的支持, 以恢复受害人原来的状态。[⑥]另外, 复和正义更重视罪犯的特殊预防。复和正义通过教育和相应的帮助措施, 重新整合犯罪人的羞耻心, 使其自觉地远离罪恶, 而不是通过关押、审判等惩罚的方法, 促使他们的更新, 有效的避免重新犯罪。“复合正义”还有一个最基本的特征即“参与性”, 就是在处理犯罪案件的过程中, 除了传统的国家和犯罪人外, 还吸纳其他与犯罪有关的人员加入到处理犯罪案件的过程中, 吸收各方意见解决犯罪的定罪和量刑、执行和赔偿。检察调解就是用非审判的手段, 努力使社会关系恢复到犯罪前的状态。

（三）法理基础之三：传统的法律文化

我国传统的“和”文化是我们中国文化的重要特质，包括世人作为为人处世格言的“和为贵”、“冤家宜解不宜结”、“大事化小，小事化了”、“息事宁人”等等。这些“和”的思想当然也具体体现在诉讼、纠纷处理过程中的“无讼”、“厌讼”、“德主刑辅”、讲求“德化”及主张“轻刑”、“无刑”思想和做法上。占主导地位的儒家思想要求不要轻易就纠纷进行审判并颁布对当事人具有约束力的判决，而需就纠纷进行调解，以寻求双方当事人都乐意的自愿接受的解决方案。而检察调解正是试图在双方均认可其冲突、纠纷的前提下化解矛盾冲突，从而促进纠纷的解决与社会的和谐。这种现实文化观念的和谐是检察调解得以顺利运行的重要条件。从政治角度分析，检察调解对于我国构建和谐社会的战略布局具有重大意义。检察调解是在审判的范围之外给当事人创造一个平等对话的空间，在消除一方当事人损失的同时，整合被破坏的社会关系，消除矛盾甚至敌对。一方面，它既适应我国传统的“以和为贵”的道德观念和“无讼”[⑦]的民族文化，又与国际先进的司法理念接轨，从而能够在良性运转的状态下实现自身功能。另一方面，检察调解能够在自身走向和谐并与社会保持和谐的同时，充分发挥司法系统的社会衡平器作用，保障公平和正义的实现，推进社会生活的和谐。

（四）检察调解的实践基础

在检察实践中，我国许多地区出台了一些规范性文件，在特定案件中借鉴了调解制度。以百色市检察机关为例，2010年百色市检察机关制定了《百色市检察机关办理民事行政案件和解指导意见》和《百色市中级人民法院百色市人民检察院关于民事行政案件联合调解工作意见》的调解工作制度。通过该两项调解工作机制，2010年至今，百色市两级检察机关共促成检察和解案件14件，联合法院调解民事案件137件。民行调解工作取得了良好的社会效果，如一起历经10年之久的蔗款纠纷案，在田阳县检察院主持调解下，各方当事人 达成协议并履行，10年来不能解决的问题得以解决。还有一起水库淹没款分配引发的纠纷案件，该案历经3年，最终在百色市人民检察院民行科的主持调解下，双方达成和解协议，纠纷得以圆满解决。这些检察机关的有益探索和创新产生了良好的法律效果和社会效果，为检察调解制度的构建提供了很好的实践基础。[⑧]

二、检察机关如何发挥调解职能化解社会矛盾

贯彻“调解优先”原则，实现“案结事了”，这是中央对司法工作的新要求。因此，法律应明确赋予检察机关调解职能，使其在化解矛盾纠纷、促进社会和谐中发挥积极的作用。而检察机关也必须充分运用检察职能服务大调解。

(一) 发挥检察职能，注重调解工作与检察工作的衔接

“大调解”工作涉及检察业务的方方面面，因此必须把检察机关化解矛盾纠纷与社会大调解工作有效衔接。一是要注重调解与刑事检察工作的衔接。对于事实清楚，证据确实充分的轻微刑事案件，在犯罪嫌疑人或被告人真诚悔罪，被害人自愿与犯罪嫌疑人或被告人达成刑事和解协议，且不损害国家、集体和其他公民的合法权益，不损害社会公共利益，不违反法律和社会公德的前提下，由检察机关负责主持双方当事人的民事和解工作，和解成功的由侦监部门、公诉部门根据犯罪嫌疑人或被告人犯罪情节，依据宽严相济刑事政策，对其作出不批准逮捕或者不起诉的决定，或者起诉后建议法院从轻、减轻处罚。二是要注重调解工作与民事行政检察工作衔接。民事行政检察部门在办案过程中，尽力做好申诉人与被申诉人的民事和解工作，坚决杜绝“民转刑”案件的发生。对符合抗诉、提请抗诉、建议提请抗诉的民事行政申诉案件，必须事先征求申诉人与被申诉人双方的意见，凡是双方同意和解的，及时主持进行和解，和解成功的不再按办案程序办理，以减少当事人的诉累，节省司法成本，提高司法效率。对于无法达成和解协议的，及时按照抗诉程序办理。三是要注重调解工作与控告申诉检察工作衔接。控申部门要充分发挥化解社会矛盾纠纷、解决信访问题、维护社会稳定的职能。对不属于检察机关管辖的信访案件，信访人愿意进行人民调解的信访诉求，检察机关可以出具《人民调解移送函》并移送司法行政机关，由其指定人民调解委员会调解，实现调解与控告申诉检察的互联互补。

(二) 创新检调对接机制，主动融入社会大调解格局中发挥作用

“检调对接”机制，是指检察机关在履行法律监督职能过程中，以和谐司法及修复性司法理念为指导，与社会矛盾纠纷大调解机制主动对接，在法律规定的框架内，综合运用法律监督、协商调解等多种方法，依托专门调解机构人民调解委员会或者社会矛盾纠纷调处中心，促成检察环节的涉法民生诉求和解、刑事和解、民事申诉执行和解，及时有效化解各类社会矛盾纠纷的工作机制。纳入“检调对接”机制的信访和案件范围包括可调解息诉的涉检信访、双方当事人自愿达成执行和解协议的民事行政申诉案件，以及检察环节所办理的轻微刑事案件所涉民事赔偿部分。“检调对接”是一项系统工程，既需要矛盾纠纷相对人之间的互动，也需要检察机关内部各相关业务部门之间、检察机关与调处中心之间的配合，只有在内外上下互动和配合中才能不断推进。因此，检察机关要不断创新该项机制，主动融入社会大调解格局中发挥作用。首先，要完善外部衔接工作机制。检察机关可以落实控申部门的干警作为地方调处中心的联络员，每月定期到调处中心坐班接待，形成调处中心联络员定期坐班接待制度。检察机关通过派员参与调处中心接访等形式，加强检察机关与社会调解机构的沟通协调，规范调解的程序、方法和步骤，统一调处的标准，建立健全工作机制。为了不断提高处理接访的合力，检察机关还应与其他政法机关、行政机关建立联席会议制度，定期通报接待情况、交流经验、分析问题，共同商定处理矛盾的对策。此外，还要不断完善由人大代表、政协委员、人民监督员以及社会各界人士参与的公开听证、公开答询制度，增强检调对接工作的透明度和公正性，促进问题的有效解决。其次，要完善内部协调配合工作机制。职务犯罪侦查、批捕起诉、控告申诉等有关职能部门，要及时加强信息沟通，密切协作配合，形成发现矛盾、化解矛盾的有效机制。上下级院之间要加强协作配合，基层院要切实发挥好执法办案的前沿阵地和联系人民群众的重要窗口作用，积极派员到社会矛盾纠纷调处中心，共同处理矛盾纠纷，切实把矛盾纠纷化解在基层。上级院要加强对下级院工作的指导，帮助下级院解决具体问题，直接参与化解重大复杂矛盾纠纷，切实形成开展“检调对接”的内部合力。

（三）引入律师参与调解，增强调解的广度和深度

维护法律的正义，捍卫当事人的合法权益，保障社会的和谐、公平，不仅是司法人员的使命，也是律师的执业使命。而且，随着律师素质和知识结构的不断提高，律师业务也逐渐从单纯的诉讼业务转向非诉业务发展，这是社会、经济发展的必然趋势。律师通过参与调解，能够运用自己的法律知识，对当事人双方的合法权益依法进行保护，并通过向当事人双方说明事实，解读相关法律条款，运用智慧，动之以情，晓之以理，以最通俗的语言向当事人宣传法律，以社会习惯、道德规范来调解双方矛盾，促成当事人达成共识。这样，使纠纷在有情、有理、有利的情况下予以解决。鉴于律师调解的优越性，检察机关可以在必要时引入律师参与调解，确保其以中立、专业的第三方角度配合检察机关做好释法说理工作。同时，检察机关要做好律师参与调解的监督工作，明确要求调解律师必须严格把握相关政策和法律规定，坚持以事实为依据，以法律为准绳，在确保调解的公正性和有效性的基础上，增强检察机关参与调解的广度和深度。

三、检察调解过程中需要注意的问题

刑事检察调解应注意的问题：

(一)保证正当程序的贯彻，保证刑事检察调解正当程序的贯彻，是完全没有问题的。首先，刑事检察调解是犯罪人与受害人权利的延伸，它的程序设置充分考虑到了双方当事人的意愿。如果犯罪人不认罪，调解程序是不会启动的，因此不会存在社区力量迫使被告人认罪的情况发生。其次，刑事检察调解过程中所依据的事实虽然不是最终的事实，但这种事实是具有专业知识的检察员运用证据证明的，只是没有经过庭审质证最后认定而已。在我国，侦查终结、提起公诉和审判的证明标准都是“确实充分”，同一的证明标准为检察调解工作的开展提供了支持。

(二)如何保护被害人的利益，刑事检察调解不但能够挽回被害人的损失，而且也不会放纵犯罪。刑事检察调解程序与正式的刑事诉讼程序是相互独立的，调解程序不会侵犯或取代批捕程序、公诉程序和审判程序。经过调解，检察机关在运行其他程序时，仍然是在法律框架内进行，仍需要逮捕的则逮捕，仍需要提起公诉的则提起公诉，仍需要判处刑罚的则判处刑罚。刑事检察调解只是为犯罪人的认罪悔过提供平台，为犯罪人的从轻处理创造条件，其不会妨碍实体的公正。虽然在国外的刑事和解中，被害人还被赋予部分决定犯罪人责任形式的权利，有的国家在决定是否对犯罪人判处缓刑或进行假释时也将被害人的意见作为重要参考。但刑事检察调解的开展必须严格在现有的法律框架内进行，使犯罪人承担刑事责任仍然是司法机关的职权，不可转移至被害人。这样也可以防止被害人受到威胁、收买和在不自由的情况下决定犯罪人的刑事责任。

民事检察调解应注意的问题：

（一）尊重当事人意愿

尊重当事人意愿，就是指在民事检察调解活动中，检察机关进行调解工作要在依法的前提下，尊重双方当事人的合意，不得强迫。具体来讲：首先，作为法律监督机关，监督者的主动性决定了检察机关不必一经当事人的申请，就必须运用调解方式解决纠纷；非经当事人的申请，在征询各方当事人的意见的前提下，就不能考虑运用调解方式处理申诉事项。其次，检察机关适用调解方式解决申诉事项时，作为监督者，其主动性决定了其可以在调解中主持、协调，进行法理解释，也可以根据法律政策对各方当事人进行疏通、引导，还可以向各方当事人适时、适当提出建议。但绝不能将检察机关的意志强加于当事人，不能以自己的处理意见代替双方当事人在检察机关协调、斡旋下的和解协议，更不能滥用公权力，造成对当事人合法权益的不当侵害。强行调解和以权压制任何一方当事人，甚至以权谋私都是不可取的。

（二）查明事实、分清是非

查明事实、分清是非是我国民事诉讼法第八十五条关于法院调解的基本原则。根据现行民事诉讼法的规定，法院必须在事实清楚的前提下才能判决、调解，而民事检察监督工作的对象是法院已生效的判决、裁定，两者工作的方向不同，重点不同，因此，民事检察调解中的查明事实、分清是非原则有不同的内涵：首先，查明事实，是查明申诉人申诉的事实，这些事实是否与案件有关、与其失去保护状态的合法权益有关；申诉人是认为法院裁判认定的事实不是客观事实，还是仅仅对法院裁判结果不服，或者是仅针对法院裁判的程序性事项不服，抑或是几者兼而有之。分清是非，是分清申诉人的申诉事由的“是”与“非”。申诉人申诉，并不一定全都是合法、真实、可靠的，检察人员不能急于求成，要善于稳定当事人的情绪，耐心听取申诉人和对方当事人的陈述，设法拉近与各方当事人的心理距离，积极关注与讼争有关的其他信息，认真审查证据和法律事实，站在旁观者的立场，仔细辨析，分清申诉事由和对方当事人的辩解的是非曲直。其次，查明事实，是查明法院的判决、裁定依据的证据是否全面、合法、客观、相互关联；查明的事实是法律事实还是客观事实，二者是否统一；为查明事实所遵行的程序是否合法，有无违法办案、徇私枉法等行为。分清是非，是分清法院的裁判在程序运用、事实认定和法律适用上是否正确；法院的判决、裁定是否真正维护了双方当事人的合法权益，是否真正体现了司法公平正义。再次，查明事实，分清是非，还包括审查、判断查明申诉案件中各方当事人的法律关系、事实关系，其矛盾不能平息的症结所在，即双方当事人争执的焦点，申诉人不服法院判决的内在原因等，从而分清法院的裁判与当事人的申辩谁是谁非，是、非之处何在。  

推进社会矛盾化解，是促进社会和谐稳定的重大决策，而法律监督又是化解社会矛盾的重要措施。检察机关作为法律监督机关，是实现深入推进化解社会矛盾重点工作战略部署的重要力量。因此，检察机关必须积极参与社会大调解机制中，以便更好的履行职责，提升化解社会矛盾的能力，确保实现案件法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

作者简介：何中望，百色市人民检察院副检察长；黄伟，百色市人民检察院民行科副科长。

[①]曹宏, 胡璇.刑事调解之思考[J].中国刑事法杂志, 2005,(4) : 67

[②](美)诺内特.转变中的法律与社会:迈向回应型法[M].张志铭,译.北京:中国政法大学出版社, 2004

[③]周永康.高举中国特色社会主义伟大旗帜,努力开创政法工作新局面[J].求是, 2008(6)

[④]汤维建.中国调解制度的现代化转型[N].检察日报, 2009-07-20

[⑤]陈瑞华.刑事审判原理论[M].北京: 北京大学出版社, 1997:12- 25

[⑥]陈瑞华.刑事审判原理论[M].北京: 北京大学出版社, 1997:12- 26

[⑦]参见《论语·颇渊》

[⑧] 百色市检察院2010年工作报告