百色市巡回审判情况调研

 百色市巡回审判情况调研

[内容提要] 百色属边远贫困山区，交通不便，经济滞后，人民法庭因存在诸多问题难以充分发挥定纷止争的作用，群众打官司困难。百色基层法院和人民法庭多年来探索设立巡回法庭审理案件，以“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判”为原则，审理了大量案件，取得了较为显著的效果。本文对百色市设置巡回法庭的原因、巡回法庭的组成形式以及审理特点、效果等作了较为详尽的调查，分析巡回法庭审理案件的作用和存在的问题，论证设立巡回法庭大格局的必要性和可行性。

一、前  言

百色市位于广西西部，北与贵州接壤，西与云南毗连，东与南宁相连，南与越南交界，是滇、黔、桂三省区结合部。行政区域总面积3.62万平方公里，是广西面积最大的地区，其中山区面积占95.4%，丘陵、平原仅占4.6%，属于典型的山区。全市辖12个县（区）135个乡镇，总人口400万。百色是少数民族聚居区，有壮、汉、瑶、苗、彝、仡佬、回7个民族，少数民族人口占总人口的87%，其中壮族占80%。百色经济发展滞后，是典型的“老、少、边、山、穷”地区。在全区28个国家级贫困县中，百色就占了9个，另2个县（区）为自治区级贫困县（区）。

百色市中级人民法院下辖12个基层法院、41个人民法庭。多年来全市基层人民法庭办理了大量的民事案件，为维护社会稳定和保障经济发展做出了积极的贡献。但是随着社会经济的发展，人民法庭机构设置、人员配备以及工作方式等难以适应形势发展的需要，人民法庭在审判工作中遇到了许多问题，产生了不少弊端，不能充分发挥人民法庭应有的作用，更好地完成定纷止争的审判职责。从2002年起，为了服务于改革、发展、稳定大局，与时俱进建设和谐富裕社会主义新农村，百色市法院和人民法庭以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”指导思想，围绕“为大局服务，为人民司法”工作主题，不断探索、试行、推广、总结出一条适合于边远贫困山区法院和人民法庭发展的审判路子，那就是设立巡回法庭审理案件，经过多年的实践，取得了良好的效果。本次调研活动的目的是对10年来百色法院巡回审判情况进行全面的调查了解，从百色市设置巡回法庭的原因、巡回法庭的组成形式以及审理特点、效果等作了较为详尽的调查，分析巡回法庭审理案件的作用和存在的问题，论证设立巡回法庭大格局的必要性、可行性和完善巡回法庭制度的措施，为我市法院审判工作提供较为科学的参考。

本次调研由百色中院研究室组织，先后往百色市12个基层法院、30多个人民法庭、相关部门进行调研。调研采用了查阅资料、召开座谈会、调查问卷、个别访谈等形式，收集了比较全面、具体、翔实的资料，进行研究分析，形成了本调研报告。本报告共分为九个部分：一是前言；二是设立巡回法庭的缘由；三是设立巡回法庭审理案件情况；四是巡回审理的组成形式；五是四巡回法庭的基本制度和审理方式，这部分介绍较为详细；六、巡回审判的作用；七是存在问题；八是进一步开展好巡回审判的建议，这是主要内容之一；九是调研成果转化说明。

二、 设立巡回法庭的缘由

设立巡回法庭制度，是指法院为方便群众诉讼，在辖区设置多个巡回办案地点，法官定期或不定期到巡回地点受理并审理案件的制度。但是设置人民法庭的目的就是为了“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判”，为何还要设立巡回法庭？原因是人民法庭自身存在问题和不足，难以满足为边远山区群众定纷止争排解矛盾的需要，具体表现在：

（一）交通不便，群众打官司困难，许多纠纷不能通过法律渠道解决。百色交通不发达，发生纠纷群众难以到法庭起诉。法庭的位置也不便于群众打官司。一个法庭要管辖多个乡镇，法庭只能设在其中一个乡镇政府所在地而不能是辖区的中心，造成辖区群众离法庭近的够近，远的则太远。如田林县法院定安、八桂法庭管辖区域的形状象一把扇子，而这两个法庭就设在扇柄上；浪平法庭管辖区域的形状象一把镰刀，而该法庭就设在刀柄的末端。离法庭近的乡镇，法庭服务就比较周到及时；离法庭远的，服务就差些。有的地方离法院比离辖区法庭还近，有的到辖区法庭比到别的法庭还远，但因划定了案件管辖区域，即使路途再远也得到指定法庭起诉。许多纠纷因此不能通过法律渠道解决。那坡法院2003年施行巡回法庭办案制度后，当年受案猛增了1000多件。这说明在民间隐伏着许多的矛盾纠纷找不到解决的渠道，只能通过 “私了”。那坡法院两年来就处理了10件因债务、伤害纠纷找人“私了”引发的案件。

（二）经费紧张。虽然近年经过“规范化”和“五化”法庭建设，人民法庭各方面有了较大的改善，但还是困难重重，许多法庭设施落后，截至2006年，百色市“两庭”建设欠债达2000多万，至今尚欠600多万；因审理的案件大多是简单的民事经济纠纷案，诉讼收费少，县财政支持有限，难以保证正常办案经费。

（三）法官匮乏。因初任法官门槛高，而且边远山区法官待遇低下，缺乏对高层次人才的吸引，法官缺编大。至2006年，全市12个基层法院有现职法官447人，缺编94人，一些法庭只有2至3人，难以应对日常工作。不少法庭除庭长、副庭长以外，没有审判员，只有书记员。平果法院3个法庭只有8名人员，占全院人数10%，2005年全院审结的民事案件504件，法庭审结179件，占35.5%，法庭要完成数倍于法院其他审判庭的任务。

（四）法庭之间、法庭与审判庭之间忙闲不均。因法庭辖区按行政区域划分，造成有的法庭受理的案件太多，而有的法庭受理的案件又畸少，法院本部的一些部门如行政庭、审监庭、民二庭等案件极少，也要配备一个以上合议庭，出现了所谓的“忙的忙死，闲的闲死”现象。

（五）法庭条件差，影响工作人员积极性。边远山区法庭设在乡镇，与县城距离少则十几公里，多则五六十公里，乡镇文化生活缺乏，大多数法庭工作人员都把家安在县城，有事无事都常往家里奔，影响工作。  

三、设立巡回法庭审理案件情况

由于以上原因，百色各基层法院不断探索各种适合边远山区法院和人民法庭发展的新路子，巡回法庭应运而生。

巡回办案在百色应该说在较早时期就实行，如隆林法院从1999年起，各法庭相继制定了巡回办案制度，靖西法院从2002年起，就将设立巡回法庭定期到各乡镇巡回审理案件形成制度，但真正形成全院民事审判的一种工作方式的，是从2003年开始。

2002年机构改革后法院人员减少而机构不减，造成“坑多萝卜少”，各法院就想方设法进行改革。以那坡法院为例，该院有15名审判员提前退休，全院只有审判员22名，其中还有5名从事行政管理，法官缺口很大，每个审判庭和法庭的法官都不够组成一个合议庭，每逢开庭审理案件，都是跨庭拉法官。从2003年起，该院在内设机构不变的情况下，把全院的审判力量划分为四个方块，实行动态管理：一是综合案件审判组，专门审理本院立案庭所立的各类诉讼案件，如果没有特殊情况，案件不再按业务职能分配到各庭审理；二是案件执行组，负责执行案件；三是立案及庭前调解组；四是巡回法庭组，由审判人员组成，负责对全院3个法庭管辖的案件进行巡回审理。此后各法院先后有意识地开始设立巡回法庭审理案件，至2012年10月，全市基层法院全面设立巡回法庭审理案件的具体情况见下表：

巡回法庭审理案件平均占全市基层法院民事案件的46%。                        

四、巡回审理的组成形式

各基层法院都把设立巡回法庭审理案件当作全院的一项重要工作来抓，而不仅仅是由各基层法庭自行开展，都制定了相关制度，或成立法庭工作领导小组，或指定院领导分管，其他相关部门或参与或协助，巡回法庭审理案件成为全院性的工作。各法院根据实际情况组成了不同的巡回办案形式。

（一）全院统一组织巡回办案。那坡、田东法院把全院相关审判人员整合成巡回法庭组，负责对全县人民法庭管辖的案件进行巡回审理。田林、田阳法院整合全院人民法庭的审判资源为多个巡回办案组，负责全县乡镇案件的审理。

（二）人民法庭巡回办案。（1）靖西、隆林、平果县法院在没有设立法庭的乡镇设立巡回办案点，各办案点由所在辖区的法庭管辖，每个巡回办案点每个月固定在两个集日定点办案。（2）右江区每个法庭在辖区内设两个以上的巡回办案点，法庭在巡回前三天，在当地张贴巡回办案告示。

（三）以法庭为主选调人员配合巡回办案。乐业、德保、西林法院以法庭为主，从其他业务庭抽调审判人员组成巡回法庭巡回办案。

（四）法庭巡回与专门案件巡回法庭相结合。凌云法院各人民法庭在本辖区巡回办案，法院又从各业务庭抽调力量组成多个“巡回法庭”专门负责审理财政支农周转金、世行贷款、信用社贷款等系列案件，以缓解民商案件多、人员少的矛盾。

五、巡回法庭的基本制度和审理方式

基本制度：“三定”和“四就”。“三定”：一是定点，在没有设立法庭的乡镇和较大的村子设立办案点；二是定期，每个月固定一两天（一般选在圩日）到办案点受理审理案件，对简单的案子当场收案当场调解当场审理当场结案，有时一天能处理几十起纠纷，许多纠纷都不用立案，法官讲解法律法规后，当事人自动对号入座自行解决矛盾。三是确定巡回审判人员。“四就”，即就地立案、就地审理、就地调解、就地执行。尽量适用简易程序，办案人员在接到当事人的或书面或口头起诉后，立即电话传唤另一方当事人到庭了解情况，进行调解，调解不成即时判决，督促履行义务，适宜执行的即时执行。主要审理方式有：

（一）立案方式：采取巡回收案和预约立案的形式。一是在定期办案日由巡回法官在办案点对符合立案条件的案件当场立案，有的在办案用车上悬挂“某某县人民法院巡回办案车”的标记，在路上随时受理并视条件即时审理案件，或为群众提供法律咨询服务。二是预约立案。巡回办案后，虽然法庭留有值班法官，但有时案件多法官外出多，或者是休息日节假日，或者是巡回点发生突发纠纷需要解决，当事人一时找不到法官耽误纠纷的解决，或者是当事人离法庭太远不方便联系法官。为解决这个问题，许多巡回法庭推行便民诉讼联系卡制度，在巡回办案点、法庭公布法官的联系方式，有的还将法官的姓名、联系电话、法庭受理案件的范围写在联系卡上，发放到辖区群众和当事人手中。当事人可以与法官预约立案时间、地点，这样做尤其方便在外打工的人员。田林法院巡回法庭受理的2917件案中，就有1132件是通过巡回办案过程中或电话预约而办理立案手续的。在立案时，对标的额在200元以下的纠纷案件一般缓收诉讼费，降低诉讼门坎。

（二）案件类型：包括婚姻家庭、继承、三养（赡养、抚养、扶养）、“三大”（土地、山林、水利）、劳务合同、权利义务关系明确的损害赔偿、宅基地和相邻关系、合伙协议、简单债务、小额借货、权利义务关系明确的交通事故和人身损害赔偿的纠纷等，一般是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，能够适用简易程序的简单民事案件。

（三）开庭方式：“就地开庭”、“预约开庭”和“原告随被告”、“信赖选择”及其他。

“就地开庭”与“预约开庭”：一般情况下，巡回法庭采取“就地开庭”，在哪里立案就在哪里开庭，但有些案件当事人双方住处较远，收案后无法当日送达，或者案情复杂，或者当事人有特殊原因无法当天参加诉讼等，这些案件就于立案后，征求双方当事人的意见，然后再确定开庭地点，这便是“预约开庭”。“预约开庭” 尽量避开农忙和生产时间，让农民集中精力搞好生产。

“带着原告找被告”：对一些简单的不需取证和答辩期的案件，被告住处较远的，典型的如以金融部门为原告的小额信贷纠纷案件，标的小，被告人多，而且分散在各个边远村屯，对这些案件就采取“带着原告找被告”，由原告引领法官去找被告，在哪里找到就在哪里开庭，无论是在家里还是在地头田边，这当然是在征求当事人意见，不需调查取证和答辩期的前提下。

“信赖选择”：允许当事人可选择到法院立案庭起诉，也可选择到法庭起诉。因为第一、人民法庭办公地点一般设在中心乡镇，但并不是所有乡镇的当事人到指定的法庭进行诉讼就比到院部进行诉讼支出的诉讼成本少。比如田阳县的康华、定夜、百宙、天阳、乔马、双达、康浮村等，按规定需到坡洪和玉凤法庭立案，但到这两个法庭没有专门的班车，需要包车或转车，来回不便，相反，到县城有专门班车，来回比较方便。第二、许多当事人在县城联系委托代理人，到法庭开庭，造成委托代理人为交通费支出索要更高的代理费用，所以更愿意到院部起诉。第三、由于有些法庭法官在法庭时间较长，人际关系较熟，一些当事人担心法庭法官不够公正而愿意到法院起诉。第四、外出务工人员多在城市谋生，选择到院部诉讼比到法庭方便。基于上述原因，允许当事人选择诉讼地点，更方便群众，更容易取得群众信任。

此外还有其他开庭方式，如田阳法院的“照顾法”：涉及对残疾人、老人等行动不便的特殊人群的案件，采取上门开庭服务的方式。又如右江区法院的“合力法”：对复杂的群体性纠纷案件，巡回法庭请求辖区党委、政府、公安、司法、村委等部门派有关人员到实地参与法庭调处纠纷，齐心协力化解矛盾。总之，巡回法庭的开庭坚持“两便”原则：便利人民群众诉讼，便利人民法院审判。

（四）审理形式：简易程序。巡回法庭审理案件最主要的形式是尽量适用简易程序。边远山区农村经济发展慢，交通闭塞，社会关系比较单纯，发生的案件绝大多数标的小，案情简单，比较容易解决。巡回法庭以最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》和《民事诉讼法》的有关规定为依据，绝大多数案件适用简易程序，每个案件只需一名法官和一名书记员即可审理解决。各法院设立巡回法庭以来简易审理情况如下：

简易审理平均占民事案件结案数的 92 %。 

（五）主要结案方式：调解。根据 “判调结合，调解优先”的原则，巡回法庭尽量争取调解结案。农村群众之间的矛盾纠纷虽然简单，但文化水平不高，爱认死理，而且他们长期生活在一起，关系错综复杂，有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法官判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化。巡回法庭运用包括法律、道德、伦理、习惯等因素在内的立体调解方式，取得良好效果。各法院设立巡回法庭以来至2008年，调解结案情况如下：

    巡回法庭调解结案平均占民事案件结案数的46%。 

2009年～2012年10月巡回法庭调解结案结案情况

2009年，全市法院以“案结事了人和”为目标，以“调解优先，调判结合”为手段，定目标压任务，全面加强调解工作，巡回法庭的调解效果得到极大提高，详情见下表：

    巡回法庭调解结案平均占民事案件结案数的64%。 

（六）审理效率：实行巡回法庭办案后，群众诉讼方便，愿意将纠纷通过诉讼渠道解决， 巡回法庭更好地发挥了定纷止争的作用，审判效率也得到提高。全院统一巡回的情况以田阳和那坡法院为例。

田阳县处于邕色公路边，人口33万，经济条件相对较好，该院实施巡回法庭办案期间（2006年1-9月）与前3年同期人民法庭审理案件情况见下表：

那坡法院地处南部山区，人口20万，经济发展较落后，该院自2003年1月实施巡回法庭办案至2006年9月与前4年同期人民法庭审理案件情况见下表：

那坡法院自实施巡回法庭办案后受理案件比往年增多了几倍,多的案件从哪来呢？据调查，这些增多的案件主要是信用社贷款案、扶贫小额信贷案以及群众长年拖而不决的纠纷，这说明巡回办案不仅解决山村纠纷，还取得与山村当事人有纠纷的单位和城镇居民的当事人的信任，从而将纠纷交给巡回法庭解决。

2007年以后，我市经济建设和乡镇公路交通状况不断改善，巡回审判工作也相应变化，为了对比，我们将田阳和那坡法院2012年1-9月巡回审判工作情况列表如下：

田阳法院

那坡法院

（七）审理效果：

巡回审判效果良好。以靖西县的地州法庭为例：靖西法院地州法庭下辖4个边防镇8万多人口，毗邻越南共和国，边境线长58公里，被称为“国门法庭”。2003年该庭收案110件，结案率100％；以判决结案的案件全部当庭宣判，当庭宣判率100％；没有一件上诉，服判息诉率100％，首次实现三个百分百后，2004、2005年该庭所收的265件案全部结案；以判决结案的20件案全部当庭宣判；全部案件没有一件上诉。连续三年保持三个百分百。至2006年10月，该庭所办案件仍然保持结案、当庭宣判、服判息诉的“三个百分百”。这样良好的业绩来源于该庭坚持巡回办案的做法。在巡回办案中，他们一是加强调解，2004、2005年两年共调解结案224件，占结案数的 84.5 %；二是扩大适用简易程序，两年共适用简易程序结案251件，占案件数的94.7%，减少了审理时间，平均每个案件只用7天；三是构建调解网络，积极培养民间调解员化解民间纠纷，遏制诉讼案件的上升，2005年所收案件比上年下降了29%。巡回审判作用越来越明显，至2012年1-10月，地州法庭调解结案180件，撤诉12件，调解撤诉率达100%。

其他法庭组织巡回办案的还有如德保法院的燕峒法庭。该庭2005年审结110件案，只有1件适用普通程序审理，其余109个案件全部适用简易程序审结，适用简易程序审结率达99.9%，平均每案审理天数为6天，全部服判息诉，没有一件案上诉。隆林各族自治县人民法院德峨法庭辖区居住着壮、汉、苗、彝、仡佬五个民族，是典型的少数民族聚居区，民情社情复杂，德峨法庭坚持不懈地巡回办案，落实结案回访制度，确保当事人合法权益及时得到兑现，同时积极开展法制宣传活动，2006年该庭到辖区共散发法律宣传单1000多份。2007年，该庭共审结案件80件，其中调解结案61件，调解结案率达76%。2009年以来德峨法庭调解结案率平均达91%。

2009—2012年10月，全市实现“全部案件调解结案、全部案件自动履行、无不服上诉、无不服申诉、无违法违纪投诉”的“和谐法庭”的先后有16个、18个、20个、22个。

（八）宣判和送达。巡回法庭写判决书力求详尽，说理透彻，用语尽量通俗易懂，让一般粗通文字的当事人能够读懂。案件审结后，法官都尽量亲自送达法律文书，尤其是一些比较复杂或冲突激烈的案件，送达时邀请村里有名望知书达礼的老人到场，详细讲解判决的理由，摆事实，释法律，使当事人心服口服。有些案件则请人民陪审员、村干部、人民调解员和司法助理员代为送达，这些人熟悉双方当事人，也可以做些解释工作。

辅助方式：

1、争取当地乡镇党委政府支持，培训调解员。一是利用每年在乡镇政府召开的党代会、人大会、乡、村、组干三级会议，向乡、村、组干或代表了解有关案件、案源情况或调查取证，或要求他们协助执行案件。二是平时当地党委政府召开有村干和群众参加的会议时，通知法庭，并留有一天半天时间，让法官去讲课，讲授法律知识和调解工作方法，由此培养出一批谙熟法律、有调解技巧、又深切了解当地风土人情的民间调解队伍。多年来社会经济不断发展，各类纠纷日益增多，但起诉到法庭的案件没有明显增加，其中多有得力于这支队伍的化解之功。二是加强业务培训。2005年隆林法院天生桥法庭制定了具体的指导人民调解工作方案，由辖区党委转发到村一级的调解组织，并编印《人民调解工作手册》发放给调解员。靖西法院地州法庭在各法庭在巡回办案的过程中，有条件的地方，均通知附近的调解员参加法官调解或旁听审判案件。2004年田东法院思林法庭、田阳法院坡洪法庭获“全国法院系统指导人民调解工作先进集体”称号。

2、加强与辖区司法助理员和司法所的沟通和联系。巡回法庭与乡镇的司法助理员保持良好的沟通协作，向司法助理员了解乡镇的纠纷情况，相应做巡回审理的准备工作，有的法庭还聘请司法助理员为调解联络员，召开座谈会，落实巡回办案制度的具体运作方法。 如隆林县的天生桥法庭，2005年聘请了辖区四个乡镇的6名司法助理员为人民法庭调解联络员，在巡回办案中邀请联络员到场，由于联络员是当地干部，了解当地民风民俗，而且有些案件还是经司法所处理后才向法院起诉的，他们比较了解案情，他们的意见能为法官准确断案提供有益的帮助。法庭还会同乡镇司法所建立法律服务联系点，解答法律咨询、受理诉前调解。

3、发挥人民陪审员的作用：请本院聘用的人民陪审员在人民法庭协助值班；除参加巡回法庭组成合议庭审理案件外，还负责接待所在法庭有关诉讼的来信来访、法律咨询、诉讼材料的移送，协助法庭送达有关诉讼文书等。

4、加强宣传。主动与乡镇司法员、人民调解员、信访办、综治办、司法所联系和协作，加强法律知识和巡回办案工作制度的宣传。

六、巡回审判的作用

（一）有效解决群众诉讼难，落实“为大局服务，为人民司法”主题，促进社会主义新农村建设。全市建立了以中院为龙头，以县区法院为主干，以41个人民法庭为核心，以审判执行联络站为支撑，以人民调解员为纽带的便民诉讼网络，法官们坚持巡回下乡为群众解决矛盾纠纷。有的设立“午间法庭”，确保了当事人能够当日往返；有的上门服务，到山间地头为当事人协商解决纠纷；对外出打工的当事人，先电话联系听取其意见，然后寄送信函、调解笔录由其签字确认，减少了当事人往来参加诉讼的困难；有的发放法官联系卡，主动预约上门办理立案手续；有的应生病的当事人要求到病床前开庭。跋山涉水、顶风冒雨在办案的路途那是常事。巡回办案深入山区农村，当场收案审理案件，群众不用出门就能打官司、旁听案件审理和进行法律咨询，是目前为山区农村定纷止争的最主要的手段，得到人民群众的极大欢迎。

（二）有利于法院工作开展和队伍建设。一是可以充分调配和利用审判资源，法官可以向案源较多的巡回法庭集中，有效缓解人民法院案件多、人员少的矛盾；二是由于更多的法官无须常驻法庭，可以有效节约经费。田阳法院从2006年1月起实施巡回法庭办案，至10月收诉讼费19 万元，支出办案费用3万元，比没有实行巡回办案前的人民法庭同期结案多一倍，多收诉讼费10万元，支出却少了1万元；三是有利于独立公正办案。法官不长驻法庭，与人民法庭相比，受地方党政制约更少，更方便独立办案。巡回办案除了审判场所发生了变化外，法官对待事物的中立、平等态度并没有改变，在众多群众旁听的情况下开庭，法律的公正与透明更有保证；四是更好地锻炼法官队伍。巡回办案人员多的有时一天要办10多件案，另外还要接待群众，经常 “两头黑”（出发时天没亮，回来时天已黑），工作艰辛，需有较好的政治业务素质、较强的组织协调能力、群众观念和事业责任心，是培养优秀干部的良好方式。如右江区法院几名中层领导均从巡回法庭里选拔，同时又有意识地把院机关的年轻业务骨干下派法庭锻炼。同时巡回办案深入农村基层，解决群众诉讼难，深入了解群众情况，接受群众监督，是机关工作与群众路线相结合的渠道，既密切联系群众，又巩固人民法院为人民服务的宗旨意识。

（三）有利于促进调解工作。（1）由于山区农村尚属于自足小农经济，人流、物流不频繁，范围不广，案件多数发生在同村、同屯、甚至同一族群的亲人之间。当地群众大多了解案件发生的过程，村干部也多调解过。因此，就地办案，可以深入群众调查取证，当面指导当事人举证，便于法庭查清案情，分清是非，使有理的人赢得官司，实现实体公正。（2）巡回办案，便于邀请村干和当事人的亲友协助调解，利于当事人达成和解。（3）就地办案，可以充分释明相关的法律规定，不仅当事人明白赢输所在，旁听的群众也能受益。在社会舆论压力下，当事人多数会自觉履行法律义务，收到案结事了的效果。（4）在当地调解案件，群众参与，可以吸收群众的智慧，使当地的良好风俗体现在法律适用之中，使当地优秀文化与法律文化得到较好融合。（5）设立巡回法庭使诉讼调解、指导人民调解工作和依靠基层组织化解矛盾融为一体，形成点、线、面结合的便民诉讼网络，调解工作得到加强。2008年以来，全市一审民商事案件调撤率平均达   73.84%，其中2010年以来达84%，稳居全区法院首位。调解质量不断提高，2012年以来调解案件自动履行率达99.36%。2009年8月，全区法院调解工作经验交流会在百色召开。2010年区高院罗殿龙院长批示全区法院向百色市法院学习调解工作经验。百色中院和隆林法院德峨法庭在广西区人民政府召开的全区调解工作会议上介绍经验，凌云法院调解工作被最高人民法院表扬。全市调解工作绩效考评连续多年获全区一等奖。

（四）有利于促进人民法庭建设。巡回审判使人民法庭更好地发挥解决人民群众矛盾纠纷的前沿阵地作用，促使自身建设建设与时俱进，2009年，全市人民法庭全部建成“精神文明建设、组织建设、审判工作、管理制度、物质建设规范化”的“五化法庭”，经自治区高院检查验收合格，给予市中院荣立三等功。

（五）有利于维护边疆民族团结和睦。我市人民法庭立足边境地区和多民族聚居区，坚持党的政策、法律法规和民族习俗三结合，高度重视民族习俗，注重培养法官通晓各民族语言和风俗，提高解决实际问题、做好群众工作、实现案结事了的能力，灵活运用群众乐于接受的方式妥善处理群体性、家族性、民族性纠纷，近五年来，妥善化解涉边、涉特少数民族案件2000多件，确保无民族性涉诉事件发生，促进了民族团结和边境和睦。黄登林是隆林各族自治县德峨法庭庭长，长年在乡村巡回审判，是桂滇黔边界山区的“行脚法官”。10年来，黄登林巡回审判办了1000多件案子，其中95%以上都以调解结案，社会效果极好，被群众亲切地称为“法官古迪”（“古迪”是苗语“兄弟”的意思）。2012年2月，黄登林被最高人民法院授予“全国模范法官” 称号。

七、存在问题

（一）经费不足影响巡回办案。边远山区经济发展缓慢，给法院的财政支持有限，直接影响巡回办案。表现在：（1）在南北部山区，巡回法庭往返于各个乡镇的办案点，办理一件案收取的诉讼费大多是数十元，而有的案件法庭却要投入几百元费用。如隆林法院的克长法庭、天生桥法庭巡回一次就支出车辆燃油费400百元左右，入不敷出，有时因车辆无油而不能使用。（2）装备落后，不能满足巡回审判工作的需要，法庭所使用的警车大多已老化，不能上牌，安全系数较低、修理费用高、油耗大，下乡办公办案时常抛锚。（3）办案辛苦，待遇低。巡回办案有时需爬山涉水，日晒雨淋，连续工作十几个小时，属加班性质，可旅差费一天才是8元钱，与办案人员的实际付出相差甚远，在一定程度上影响办案人员的工作积极性和主动性，而且长时间超负荷艰苦工作，不利于干警的身体健康。（4）巡回案件的标的普遍很小，又多数属于司法救助对象，诉讼费用能减免的尽量给予减免，诉讼成本均由到司法机关负担，造成办案数量越大，亏空越大。

（二）形式不够规范，制度不够完善。巡回办案的法律依据主要是《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。但这只是一个框架性的法条，没有具体明确的操作规程，各法院和法庭在实际运作中采取的方式方法各有不同，致使有的当事人认为法院的办案程序有差异，对法院公信力产生合理性怀疑。在制度方面有些法院比较健全，有些则对巡回办案时有时无，巡回周期、地点不固定，不方便群众打官司。在庭审方面，就地开庭审理时，没有相应的庭审设备和环境，没有值庭法警维护庭审秩序，庭审不肃静、不威严。而且巡回法庭一般都是只有一名审判人员和一名书记员，没有法警参加，一旦发生突发事件，难以控制。

（三）法律文书不能达到统一的标准和要求。巡回法庭的办案人员到当事人住地审理案件时，为提高效率，只能依靠手写或填充式来完成庭审笔录、调解书等，裁判文书制作质量不高，而且不能达到统一字体、统一印制的要求。由于人手少，结案后案卷装订归档工作也跟不上，不能及时装订归档。

（四）尚不能全面有效减轻当事人经济负担。根据《民事诉讼证据规则》规定，法官原则上不参与案件调查取证，而在边远山区的群众对法律和诉讼程序并不了解，多数当事人不知道证据为何物，所以需要到县城聘请律师调查取证、参与诉讼。律师不是到法庭所在地而是到法庭确定的巡回点上参加开庭，也相应增加了律师的费用，这些增加的费用最终落到当事人身上。

    （五）案件类型选择面窄。由于在巡回审判时对法庭秩序掌控比较困难，特别是一些案情复杂、当事人对立情绪较为激烈、有发生群体性事件隐患的案件，出于对当事人隐私权和法官人身安全的保护，不宜采取巡回审判的方式，只能对一些事实清楚、法律关系明晰的案件进行审理。同时，部分当事人受“家丑不可外扬”传统思想的影响，不愿到其居住地开庭审理，也制约了巡回审判案件的选择范围。

（六）维持庭审秩序难。巡回审判的案件虽然法律关系并不复杂，但因为在当事人居住地开庭审理，大家都关注自己在村中的面子问题，常邀约亲朋好友到庭旁听。旁听人员随意插话、相互谩骂等情况时有发生，法官对庭审秩序难于控制。

（七）安全隐患问题突出。巡回审判点不可能采取有效的安检措施对旁听人员进行安保检查，当事人一旦在法庭上争吵甚至打架，周围的亲属朋友立即会卷入其中，当事人和审判人员的人身安全无法得到有效保护，庭审现场安全隐患问题较为突出。

八、进一步开展好巡回审判的建议

（一）全面贯彻执行2010年12月28日最高人民法院发布的《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》。建立健全西部边远地区、少数民族地区确立以巡回审判为主的工作机制。通过大力推广巡回审判，全面提高巡回审判工作质效，切实解决当前在一定程度上存在的司法权不能切实覆盖、人民群众日益增长的司法需求难以得到有效满足的问题。坚持“面向农村、面向基层、面向群众”和“方便人民群众诉讼，方便人民法院依法独立、公正、高效行使审判权”的原则，明确弘扬公正、廉洁、为民的司法核心价值观，最大限度满足人民群众日益增长的司法服务需求和化解矛盾、定纷止争的目标。

（二）大力推行巡回办案的经验，因地制宜形成巡回办案的大格局。基于目前法院和法庭人员少，在相当一段时期内不可能大幅增加，因此可从制度上进行改革，集中人民法庭人员和法院有关部门人员组成大格局的巡回办案法庭，与人民法庭互相融合，统一管理，统一调配，解决各个辖区案件多寡不均、各审判庭忙闲不一的现象，使巡回办案成为解决民事纠纷的主要方式。在具体实施中，把“五化”法庭建设与设立巡回法庭有机结合起来。当前边远山区“五化”法庭建设遇到的最大的困难之一是法官缺少，每个法庭难以配足一个合议庭，而法院本部人员作用没有充分发挥，如行政庭和审监庭等，都有一个合议庭以上，但审理案件很少，全面设立巡回法庭后，可以从法院部门抽调法官和工作人员充实到巡回法庭，从而解决法庭建设法官不足的问题。法庭建设好后，绝大部分民事案件都可由人民法庭审理，民事审判庭可只审理标的较大的或较复杂的民事案件。“五化”法庭建设与巡回法庭，一个是固定的，一个是流动的，一个是坐堂问案，一个是巡回审理，两者如车的两个轮子一起行驶。如不推行设立大格局巡回办案法庭，在边远贫困山区“五化”法庭将难以如期建设，人民法庭也难以发挥应有的作用。

（三）将巡回办案纳入人民法院规范化管理范畴。按照《民事诉讼法》和最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》的有关规定，根据辖区面积、收案量和经济情况以及诉讼时效研究确定巡回办案周期和地点，突出“简便、高效”的特点，制订一套包括中立原则、立案、起诉、受理、审理、判决、执行等具体操作程序的制度，以及经费保障、宣传、培养调解员、联系党委政府和司法所等辅助工作制度，使巡回法庭工作规范化科学化。

（四）巡回法庭不必兼顾执行。一直以来人民法庭均兼顾执行工作，百色在设立巡回法庭后，还有部分法院如田阳、右江、靖西、隆林等法院的法庭还兼执行工作任务，部分如那坡、田东、田林等法庭不再兼顾执行，所审结的案件统一由法院执行局执行，改变法庭以往自审自执的现象，使巡回法庭能够有更多的时间和精力投入到巡回办案中去。巡回法庭兼顾执行的主要弊端是导致审执不分，各法庭一般采取谁审理谁执行的做法。在审理阶段审判人员已对被执行人作了相应工作，有些被执行人本身或对判决有抵触，或对审判人员有意见，最后再由审判人员去执行，会有逆反抵触心理，不利于案件的执行，造成执行积案越来越多。如田阳县法院法庭每年受理的执行案件约35件，每年全部执结标的的案件12件，执结率仅为34.2%。

 （五）明确巡回办案中法官的职责。随着审判方式改革的深入，我国正由过去的职权主义向着当事人主义转变，对庭审功能和当事人的举证能力均有所强化。但我们也不得不承认，由于当事人在许多方面处于弱势，取证权也没有法律保障，所以应当适当放宽当事人当庭举证的条件，必要时应由法庭依当事人申请收集证据。此外，巡回办案中所面对的群众大多为文化水平不高，法律素质欠缺，诉讼能力较低的群众，因此，应强化法官的释明权，即通过发问、指导等方式适度指导当事人举证，以引导和协助当事人对案件事实和主要证据进行有效和积极辩论的权力，以此来救济当事人在举证和质证过程中存在的能力上的不足或缺陷。

（六）加强与基层民调组织的沟通、协作。人民调解制度作为一种司法辅助制度，是人民群众自己解决纠纷的法律制度。依靠人民调解委员会做好人民调解工作，不仅可以及时解决社会成员之间的民事纠纷，防止矛盾激化，预防犯罪发生，维护社会安定，还可以减轻司法机关的负担，降低司法成本，提高司法效率。在一些农村、山区地区，传统的“厌讼”思想仍然存在。在纠纷发生时，百姓更希望能通过调解得以解决。只有在解决无果的情况下，才会提起诉讼。因此，巡回办案所受理的案件，很多是经过基层民调组织调解的案件，人民调解员对于案件的背景、当事人的情况以及案件争议的焦点都相当了解。这些信息对于法官即将进行的诉讼调解或者开庭审理而言，都是非常重要的。另外，由于民调员大多熟谙各种纠纷的历史渊源，同时也掌握当地的人情世故，他们的意见能为法官的准确断案提供有益的帮助。依据《人民调解委员会组织条例》，指导本乡、镇下辖各村的人民调解委员会的日常工作乃是司法助理员的职责所在。因此，人民法庭只要能够做到与各乡镇的司法助理员保持良好的沟通、协作，就等于在人民法庭与基层民调组织及基层群众之间搭建了一座沟通的桥梁，巡回审判制度即可收到良好的效果。在巡回办案过程中，法官还可以通过吸收人民调解员参加法庭调解案件，旁听审判案件，并在结案后针对个案指导分析，总结交流经验等灵活多样的形式，既实现对民调组织的业务指导，又能充分做好沟通。实践证明，凡是与基层民调组织的沟通工作做得到位，其协调作用发挥得较好的法庭，巡回审判制度所取得的效果也越好。

（七）扩展巡回审判的职能范围。改变以往单一的巡回审判方式，对符合立案条件的案件当即立案，大胆简化送达程序，在征得当事人同意后可先行调解或当即开庭。对于双方当事人矛盾较小的邻里纠纷，可不予立案径行调解，进一步减少纠纷成诉的隐患。

（八）加强巡回审判安全保卫工作。巡回审判时必须有一名以上的法警在现场巡逻，法警可以配备必要的器械。对巡回审判的干警进行适当的安全培训，并做好紧急防范预案，以应对突发状况的发生。建议尝试创设公安配合制度，公安派出所配合制度能有效处置突发事件，保障当事人与法官的人身安全。

（九）加大巡回审判的宣传力度。如设巡回审判咨询电话，配备巡回审判专用车，在办案车辆上标注法庭电话、案件管辖范围，把巡回审判车建设成为流动车载法庭，让群众知道，最大限度地方便群众诉讼。

（十）注重提高巡回法官调处解决纠纷的能力，充分发挥诉讼调解在构建和谐社会中的积极作用。 加大对诉讼调解工作的指导、支持，在人、财、物等各方面加大对人民法庭的扶持力度，激励人民法庭的法官不断完善调解艺术，创新调解方法。配齐配强专、兼职巡回法官，配备电脑、车辆、通讯设施等现代化办公设施，增强巡回法庭解决纠纷的能力。

九、调研成果转化情况说明

巡回办案在百色开展时，百色中院就给予密切关注。2003年那坡法院全面推行巡回办案，百色中院于即对该院的做法进行了总结，给予了肯定、表彰和推广。2004年百色中院又对那坡法院的巡回办案工作进行专门的调研，撰写成《那坡县法院司法资源配置使用改革调研报告》，对该院的巡回办案工作进行较为全面的分析，提出存在问题和改进意见，提交高院并在全市基层法院倡导试行。百色中院在确定一个较长时期里全市法院工作的总体目标，即建设“效能型、服务型、学习型、创新型、现代型”法院的规划中，将巡回办案作为审判方式改革的重要内容列入其中，在有关的工作会议、工作总结、工作报告，以及年度工作意见中都加以强调和总结。全市法院巡回办案工作不断得到推广，成效也较为显著。近几年的实践表明设立巡回法庭办案，适合于百色边远山区解决因经济落后、交通不发达、群众文化水平和法律素养不高、矛盾纠纷多而简单，却难以得到有效的司法救济，而法院司法资源有限，不能充分发挥基层法院建设“五化”法庭定纷止争作用的矛盾。建立大格局的巡回法庭办案制度，在边远山区法院是必要的、可行的。　随着我国司法改革进程的加快，巡回审判作为一项便民、利民的有效措施，正焕发出其勃勃生机，其便捷、公正、高效的审理模式也符合现实需要。同时，随着巡回审判工作的深入开展，巡回审判制度也必将更加完善，为构建社会主义新农村、构建和谐社会,将产生巨大的促进作用。

（作者：陈承保，百色市中级人民法院研究室主任、市法学会理事）

参考文献：

1、周守忠著：《新时期巡回审判制度运行之完善》，载《人民司法》，2006年第12期第30页。

2、黄松有著：《两便原则与民事审判方式改革》，载《法制日报》2002年1月13日第三版。

3、强世功著：《权利的组织网络与法律的治理化--马锡五审判方式与中国的法律新传统》，载《北大法律评论》第3卷第2辑。

4、张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第284页。

5、祝彦著：《新时期中国共产党确立依法治国方略的历史考察》，载中共中央党校学报2007年第1期。

6、王家福、李步云等著：《论依法治国》，载《法学研究》1996年第2期。

7、见中共中央十五大报告。

8、李长健著：《我国农村法治的困境与解决方略研究》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2005年第5期。

9、苏力著：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版。

10、胡锦涛在中共中央省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话，2005年2月19日。

11、最高人民法院院长肖扬在第七次全国民事审判工作会议上的讲话，2007年1月6日。

12、据百色市中级人民法院司法统计数据。

13、朱苏力：《中国农村对法治的需求与司法制度的回应——从金桂兰法官切入》，载

http://www.1911.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=30560于2012年10月18日访问。